政策过程视域下我国残疾人职业教育支持服务体系的建构、困境与优化

孙会 张金福

摘 要 残疾人职业教育的宗旨是希望残疾人通过教育获得就業或创业能力，从而实现其个体发展和与社会融合的目标。残疾人职业教育支持服务体系的政策演变同步于特殊教育政策体系的演变。从政策过程的视域下分析，我国残疾人职业教育支持服务体系经历了早期孵化阶段、嵌入发展与实践起步阶段、体系化和战略化阶段、转型和内涵提升阶段。在支持服务体系具体运行中，受制于诸多因素，还存在政策文本结构不完善、政策执行主体不确定、政策实施模式单一、政策文本表述缺乏可操作性等结构性困境。未来还需要从政策体系的完善、政策执行主体的明确、管理模式的改革、政策文本的实施细则等方面进行优化。

关键词 政策过程;残疾人;职业教育;支持服务体系;特殊教育

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）19-0046-06

构建以残疾人就业为导向的职业教育体系是帮助残疾人补偿缺陷、发掘潜能、提升技能和整体素质的重要途径。残疾人职业教育的宗旨是希望残疾人通过教育能获得就业或创业能力，从而实现他们的个体发展和社会融合。我国残疾人职业教育具有特殊教育和职业教育的双重属性，伴随着特殊教育和职业教育的发展，我国残疾人职业教育也取得了一些成绩。实践证明，残疾人的职业教育获得、个体成长和发展都离不开政策的强制性支持保障，残疾人职业教育的改革发展也必须要有专业化的支持服务体系保障才能达成良好效果。近年来，我国残疾人职业教育研究热点主要集中在残疾人中高等职业教育、残疾人职业教育现状与对策、残疾人职业教育课程与专业设置等领域[1]。关于残疾人职业教育支持服务体系的研究也一直备受大家关注，有学者对特殊教育学校职业教育的支持政策进行审视和思考[2]，还有学者从战略发展角度对新中国成立以来国家对残疾人职业教育顶层设计进行回顾与展望[3]。本文试图从政策过程的中观视域分析有关残疾人职业教育支持服务体系的构建及演变，以及在其支持服务运行过程中存在的结构性困境，进而探究有关残疾人职业教育发展支持服务体系的优化与完善。

政策过程一般是指政府作为主体与公共问题参与客体在特定政治制度中发生的一系列事件或环节相互链接、彼此依存的运行过程。哈罗德·拉斯韦尔将政策过程划分为政策情报、建议、制定、行使、运用、评估、终结七个阶段[4]。这是一种实现宏观体系与微观实践有机衔接的中层理论，尽管其理论在发展过程中不断被延伸和划分，但理论主要关注的是主体、规则、行动，对政策变迁的逻辑过程、运行过程的结构要素及关系等方面的分析。残疾人职业教育支持服务政策作为特殊教育政策体系的子系统随之不断发展和变迁，同时其自身也在不断发展并形成了有自身特点的政策体系。本文借鉴政策过程理论，结合特殊教育政策和残疾人职业教育政策的特点认为，残疾人职业教育政策过程主要包括政策决策、执行、评估和终结。基于此，从政策过程视角对其进行过程性解析，有利于探究残疾人职业教育支持服务体系的特点和存在的问题，从而进一步探索其体系优化的有效路径。

一、残疾人职业教育支持服务体系的建构过程

（一）残疾人职业教育支持服务体系的早期孵化阶段（1949—1978年）

这个阶段也是计划经济时期特殊教育政策整体发展缓慢的阶段，关注的是特殊儿童初等职业技术教育，具体措施和意见散见于特殊教育学校发展的相关文件中[5]。在1951年发布的《关于学制改革的决定》中，特殊教育被纳入国民教育体系，这是新中国第一个涉及特殊教育发展的重要行政法规，其为特殊教育发展指明了方向。伴随着特殊教育学校的恢复和重建，这一时期的残疾人职业教育主要发端于特殊儿童少年的初等职业技术教育，在1957年颁布的《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点指示》中，第一次明确将职业劳动训练作为盲童和聋哑儿童教育的重要组成部分;而在1962年制定的《全日制聋哑、盲童学校教学计划（草案）》中，具体明确了聋校和盲校采用普通初等教育和职业劳动训练相结合的方式进行课程设置[6]。由于历史原因，特殊教育出现了短暂的发展停滞，但是，在特殊教育学校里开展的职业劳动教育可以算是残疾人职业教育的早期孵化，也可以说我国残疾人职业教育政策是从特殊教育学校里有关职业劳动教育相关政策开始切入的。

（二）残疾人职业教育支持服务体系的嵌入发展与实践起步阶段（1978—1990年）

这一阶段，我国相继出台了一系列有关特殊教育学校开展职业教育的政策，并明确了其发展要求和发展模式，注重残疾人职业教育学校的建设与中短期职业培训，有关残疾人职业教育发展的政策支持服务体系探索和实践初见成效。

1978年，我国开启了改革开放的历史新时期，社会主义各项事业开始恢复和发展。这一阶段，特殊教育的政策法规也迎来了起步发展阶段。国家在有关教育的政策法规中逐步融入特殊教育内容。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》标志着发展职业教育成为教育体制改革的重要组成部分，其中提出要“大力发展职业技术教育”，为特殊教育学校发展职业教育指明了方向[7]。特殊教育学校中的“劳动教育”也随之更名为“职业技能教育”，并纳入盲、聋、弱智三类特殊教育学校的教学计划中。在1984年制定的《全日制六、八年制聋哑学校教学计划（征求意见稿）》、1987年制定的《全日制盲校小学教学计划（初稿）》中，都将“职业技术”作为聋校和盲童小学9门课程之一;1987年制定的《全日制弱智学校（班）教学计划（征求意见稿）》中，劳动技能被纳入盲、聋、弱智学校课程体系，同时还提出了在弱智学校的中高年级中也要开展初步的职业技能教育[8]。这一时期，我国残疾人事业整体发展水平仍然相对滞后。1988年9月，《中国残疾人事业八五年工作纲要（1988—1992年）》 颁布实施，该纲要从教育层次和办学形式上对残疾人职业教育指明了实践路径，提出要重点普及初等教育，抓好职业教育，发展中等和高等教育[9]。同年，我国第一所残疾人职业学校——北京市残疾人职业高中设立，学制3年，招收聋以及轻度肢体残疾青年。从国家战略规划到具体残疾人职业高中成立，标志着残疾学生的职业教育从“劳动教育”到“职业技能教育”的转变。

1988年11月，国家教委、民政部和中国残疾人联合會联合召开第一次全国特殊教育工作会议，制定了《关于发展特殊教育的若干意见》，明确提出要“着重抓好初等教育和职业技术教育”[10]。这一政策阐明了特殊教育学校职业教育的战略地位，建立了特殊教育学校职业教育经费保障机制。到1990 年召开第二次全国特殊教育工作时，全国已建成残疾人职业技术教育中心20所。同年12月通过的《中华人民共和国残疾人保障法》明确，要“着重发展职业教育”。这是首次从法律视角对特殊教育学校开展职业技术教育予以明确，为残疾人接受职业教育提供了法律支持。

（三）残疾人职业教育支持服务体系的基本形成阶段（1991—2009年）

这一阶段是特殊教育政策进入制度体系化阶段，也是残疾人职业教育政策步入体系化、战略化和融合化的构建阶段。确立了残疾人职业教育政策的战略地位，形成了较为完整的顶层设计;有关法律法规体系框架基本建立;残疾人职业教育服务体系基本形成，并逐渐与普通职业教育体系融合。

1. 残疾人职业教育政策逐渐战略化、体系化

1991年12月，《中国残疾人事业“八五”计划纲要（1991—1995年）》颁布，这是继《中国残疾人事业五年工作纲要》之后又一个关于残疾人事业的发展规划。1994年颁布的《残疾人教育条例》强调，应把残疾人职业教育纳入到职业教育发展的总体规划中，要重点发展初等和中等职业教育，适当发展高等职业教育[11]，这是我国首部行政法规级的残疾人教育政策，其让残疾人职业教育的具体实施有了切实依据，其中关于残疾人职业教育的发展思路成了此后残疾人职业教育发展的基本方针和总体格局。1996年颁布的《中国残疾人事业“九五”计划纲要（1996—2000年）》中系统阐释了残疾人职业教育发展的目标任务与主要措施[12]。1996年5月，《中华人民共和国职业教育法》颁布，其中明确规定，国家要扶持残疾人职业教育发展，各级各类职业学校和机构应当按照国家有关规定接纳残疾学生[13]。这是我国职业教育发展史上的重大里程碑，职业教育发展步入法制化也让残疾人职业教育发展有了法制保障。

2.残疾人职业教育支持服务体系基本形成，并与普通职业教育体系逐渐融合

进入新世纪，特殊教育政策的发展力度呈时序性递增，且制度间的衔接性与关联性越来越紧密和连贯[14]。残疾人事业开始被纳入国家发展大局，既为残疾人事业发展带来了难得的机遇和有利条件，也提出了更高要求。2001年，《中国残疾人事业“十五”计划纲要》和《残疾人职业教育与培训“十五”实施方案》出台，对残疾人职业教育体系构建提出了更为具体清晰的目标[15]。2006年6月，《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006—2010 年）》提出要积极发展残疾人高级中等教育和高等教育的总目标，鼓励兴办残疾人高等教育[16]。2009年发布的《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》中对残疾人高中阶段职业教育发展提出了要求，同时也强调要加快推进残疾人高等教育发展[17]。值得一提的是，2007年颁布实施的《残疾人中等职业学校设置标准（试行）》是目前我国唯一的以职业教育为主题的特殊教育学校职业教育政策，这一标准的出台对残疾人中等职业教育的科学规范和质量提升起到了重要作用，也完善和丰富了残疾人职业教育政策体系的构成。在这一阶段，残疾人职业教育伴随着特殊教育的大发展，也在围绕办学方式的改革与创新、办学资金保障与配置、教育对象拓宽等方面积极探索，我国残疾人职业教育支持服务体系得到了快速完善和提升。

（四）残疾人职业教育支持服务体系内涵的提升阶段（2010年至今）

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（下文简称《纲要》）中提出，要“完善特殊教育体系”“大力推进残疾人职业教育”“完善职业教育支持政策、增强职业教育吸引力”等顶层制度设计理念与思路[18]。这一纲领性文件标志着特殊教育被纳入了国家深化教育改革的总体布局中，其中对残疾人职业教育的指示成为残疾人职业教育政策发展的重要依据和方向。残疾人职业教育支持服务体系建设从强调规模扩展逐渐转向注重内涵建设和质量提升，从政策结构、教育体系和文化理念等方面都进行了完善和优化。

1.将全纳教育理念作为政策目标定位，终身职业教育体系逐步构建

在《纲要》的推动下，2014年印发的《特殊教育提升计划（2014—2016）》中提出了“推进教育公平、实现教育现代化”“全面推进全纳教育”的总体目标。2017年印发的《第二期特殊教育提升计划（2017—2020）》中也对残疾人职业教育的随班就读提出明确要求。2018年，教育部等四部门发布的《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》也强调，要通过随班就读等形式逐步扩大招收残疾学生的规模[19]。在全纳教育的理念倡导下，残疾人职业教育服务支持体系也将全纳教育作为政策目标定位。同时，《残疾人职业技能提升计划（2016—2020年）》中提出，要建立终身职业技能培训制度，残疾人终身职业教育体系和终身学习的理念正在逐步构建，更好地满足了残疾人受教育的需求，提升了残疾人就业和创业能力，残疾人有更多机会通过自我努力达到平等参与和适应社会的能力，从而实现个体的自我生命价值。

2.注重残疾人职业教育支持服务体系的内涵提升

在残疾人职业教育体系已构建和逐步优化的进程中，残疾人职业教育更需要在内涵发展上取得进展，教育质量需要进一步提高，质量评价与监控体系需要逐步建立。在“特教一期提升计划”中就提出，要合理调整残疾人中等职业学校的专业结构，强化学校的专业特色[20]。在“特教二期提升计划”中进一步强调要“加强职业教育课程资源建设”[21]。《残疾人职业技能提升计划（2016—2020年）》中也提出“加强残疾人职业培训的质量监控”[22]。《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》明确提出“要不断提高残疾人职业教育的质量”“残疾人职业教育应该不断完善其专业设置，要加大课程教材建设指导与监督”[23]。这一系列文件都在引导残疾人职业教育开始转向纵深式内涵建设，有关残疾人职业教育的质量评价与监控也在逐步建立。

回顾我国残疾人职业教育支持服务体系构建的历程，我国残疾人职业教育已基本形成了较为完备的政策体系。从涉及到残疾人职业教育相关政策文件的发布年份、发布主体、引导方向、目标定位等维度，可以看出我国有关残疾人职业教育的政策总体呈增长态势，政策文件颁布实施呈现多部门合力趋势，残疾人职业教育政策从碎片化、单一化向整合化、体系化转型，残疾人职业教育发展战略的目标定位逐步明晰。从国家战略方针到各级地方政府和机构具体的落实措施，教育、民政和残联等部门，从宏观到微观，不同部门各项政策之间存在着交织重叠，共生政策合力，呈现出残疾人职业教育与培训体系从构建到不断优化的过程，也是残疾人职业教育制度体系逐步健全、完善与创新的过程。

二、残疾人职业教育支持服务体系运行的结构性困境

（一）政策体系结构不完善，具体政策短缺

政策体系结构是从残疾人职业教育总政策、基本政策和具体政策角度来描述的。这是考察宏观残疾人职业教育政策结构体系是否完整协调的重要内容。我国残疾人职业教育政策大多從宏观角度规定，以纲领性、原则性、方向性和指导性为主，大多为综合性政策，而具体政策较为短缺，且有关残疾人职业教育的管理政策偏多，教育教学政策偏少。失去具体政策配套跟进，基本政策有可能会沦为泛泛而谈，难以回应残疾人群体的实际需要，从而影响政府决策和执行的权威性。从体现总政策的立法层面看，当前我国残疾人职业教育立法缺少全面系统、集中统一的法律规范。现有政策几乎都是停留在宏观层面，缺乏针对性和有效性。且法律规范是具体应用的基本法律条文，主要是提供一种规范和行为模式，总政策不集中统一使得基本政策依据较为分散，很难获得一致性的解释和权威效力。如，最能体现残疾人职业教育立法的《残疾人保障法》和《职业教育法》，前者仅提出了一款纲领性、原则性的要求;后者尽管是一部专门规范职业教育的立法，但只提及残疾人职业教育的实施机构，并未关注到残疾人职业教育的法律保障[24]。

（二）政策执行主体界定不清，多部门合力协作存在偏差

政策执行主体是由政策所设定的执行行为所指向的机关或政策规定必须作出一定行为的单位、组织和个人[25]。在我国，残疾人职业教育政策的执行主体主要涉及各级政府、教育行政部门、民政、人力资源和社会保障、教育机构、残疾人联合会等。一方面，这种管理体制给残疾人职业教育的发展带来诸多支持和可能性;另一方面，在政策执行主体界定模糊的现状下，这种体制和格局也容易造成部门之间的分割和孤立状况。从残疾人职业教育的政策文本中可以看到，常出现未确指的执行主体，如“政府有关部门”“省级有关部门”“各地”等。由于教育部门与社会保障、残联等相关部门之间缺乏有效的沟通协作和深入了解，导致不同系统颁布的决策方案在理论制定和实施之间存在一定偏差。由于各部门缺乏统一协调机制，在资源共享和优化配置方面也容易受限。尤其是在经费保障方面，不同部门负责和监管，缺乏有效的统筹和规划，存在条块分割和部门分割的现象，各地资源很难进行重组和统筹。在这个过程中，政府职能存在错位和缺位现象，缺少统一的财政和评估等服务配套系统。

（三）政策实施模式单一，单向度行政主导遮蔽主体性需求

各级教育行政主管部门是残疾人职业教育发展的关键因素。作为体制结构的有机组成部分，残疾人职业教育管理也具有自上而下、单向度、行政主导等相应的主要管理特征。在政策的制订和实施过程中，更多也是采用自上而下的模式。在政策实施过程中，掌握资源的主管部门的分指标、分任务等供给性行动方式，容易造成其服务对象的主体性需求被遮蔽。例如，有关残疾人职业教育的专业设置、课程开设、教学模式等方面，大部分残疾人职业教育学校所设置的课程主要是根据学生的残疾类型分类，视障学生主要学推拿，听障学生主要学美术工艺。且学校在制定人才培养方案和实施课程计划的过程中，很少做到因材施教，难以根据学生的兴趣爱好来开设课程。但是，在社会快速发展过程中，社会人才市场的需求在发生变化，残疾人主体的需求也在发生着变化。这样的课程设置容易忽略市场需求和残疾学生主体性需求。从支持服务供给角度而言，自上而下单向度的行政主导更利于建构统一的残疾人职业教育发展支持服务行动体系。但是，从主体需求角度出发，各级各类行政主管部门更多地是实现和满足政策和管理的需求，而作为残疾人职业教育的实施主体和受教育对象，他们作为主体的需求可能会被弱化甚至遮蔽。

（四）政策文本表述缺乏针对性和操作性

我国残疾人职业教育支持政策大多以宏观角度规定，以纲领性、原则性、方向性和指导性为主。一些政策文本的内容还不够成熟，在具体实施过程中，缺乏针对性和可操作性，导致政策设计与政策执行脱节。特殊教育学校作为残疾人职业教育的主要实施主体，各级各地的特殊教育政策中对他们的具体实施规定表述得较为空泛。从政策文本中可以发现，在政策语言的表述上也常常使用较为笼统、抽象的语句和模糊的规定，缺乏具体的强制性和执行性规定，这在具体实施和落实过程中，容易导致执行出现弹性和变通性。在当前我国特殊教育提升的关键时期，有关残疾人职业教育政策制定应瞄准残疾人群体的现实需要，以提高政策的科学性和操作性。

三、残疾人职业教育支持服务体系的优化路径

（一）进一步完善政策结构体系，实现政策的实际性、整合性和衔接性

首先，要整合已有各类政策，优化政策结构。目前我国残疾人职业教育政策缺乏系统性，主要散见于各级政府和教育主管部门、残联部门出台的文件中。尽管不断地从碎片化走向系统化，但还存在规定分散和表述多样等问题。在政策体系构建中，必须要用统一的指导思想和原则进行整合，从而形成一个科学合理的体系。其次，要立足国情，制定统一政策。根据目前我国残疾人职业教育发展的现状和面临的问题，确定我国残疾人职业教育的指导思想、发展目标、办学方针、培养模式和办学体制等实际问题[26]。第三，我国残疾人职业教育政策需要与普通职业教育政策相衔接。残疾人职业教育也是职业教育的组成部分，因此，在制定残疾人职业教育政策时，必须要以国家职业教育政策为依据，形成既遵循国家职业教育的基本方针，又具有残疾人职业教育自身特色的政策体系。

（二）明晰残疾人职业教育政策的执行主体

残疾人职业教育政策的执行主体不仅是一种权利，也是一种责任和义务。但是任何机构和单位、组织都有着自己的利益追求和趋利避害动机，面对部门利益和价值的分割，常常会导致分裂而使得政策实质性内容被消解。因此，明确清晰地界定残疾人职业教育政策执行主体是确保政策有效执行和目标实现的前提。相对于其他人群，残疾人群体由于身心障碍导致其处于社会弱势地位，他们的教育利益获得主要依赖政府的公共供给。重视政府在残疾人职业教育中的职能，明晰政府作为政策的执行主体，是实现残疾人职业教育发展的现实要求。只有政府的干预和保护，才能改变和防止他们进一步的边缘化和弱势化。在政府作为政策执行主体的过程中，可以把残疾人职业教育作为一个社会合作的体系，一个利益共享的系统，根据不同部门和组织的功能和优势，健全与完善各方参与的制度安排，合理设置并优化参与残疾人职业教育的内容和机制，建立由政府主导和执行，各方参与残疾人职业教育的支持结构。

（三）优化残疾人职业教育支持服务的管理模式

首先，我国残疾人职业教育的管理模式需要突破自上而下的单向度行政主导，积极探索自上而下和自下而上共存的共同治理模式。各级政府和部门之间需要加强沟通和协作意识，建立信息共享和协同合作的工作機制，逐步形成战略协同、政策协同、组织协同、知识协同、资源协同、节点协同的新局面[27]。其次，在各部门协同合作的同时，必须要明确职责分工。要建立各部门协同推进的工作机制，明确教育、财政、民政、残联等部门的职责范围，如此才能在残疾人职业教育的改革发展实践中形成合力、共同推进。第三，根据我国特殊教育和职业教育的管理体制，我国残疾人职业教育应积极探寻在政府统筹下，多部门参与，特殊教育学校和职业教育学校共同实施的管理体制[28]。

（四）完善政策文本实施细则，增强政策的可操作性

残疾人职业教育政策落在实处的关键就在于政策是否具有可操作性。法律法规的特点是严密而简洁，而政府和主管部门制定的具体政策是基于法律法规基础上的，是法律法规的具体化表现。因此，在现有政策文本的内容修订中，在原则性的基础上，应进一步明确化和具体化，要立足国情，整合内容、细化条目、明确要求、措施到位。如，可进一步制定和明确特殊教育学校开展职业教育的政策，加强特殊教育学校职业教育的专业和课程设置、教学和实训基地的建设与管理、教材建设与管理、师资队伍建设等。一方面，可填补关于特殊教育学校职业教育政策的空白;另一方面，也是对残疾人职业教育政策进一步系列化、明确化和适用化[29]，使其更具可操作性。在政策文本的语言表达上，需更新理念，明确内涵，规范术语的表述，用词应严谨、准确，表现出政策的强制性和可行性特征。

参 考 文 献

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