区域节能减排精细化管理新方式研究初探

文_王云霞 敬红彬 冯蕾 黄建

1.北京节能环保中心；2.中新城镇化（北京）科技有限责任公司；3.南京信息工程大学

1 北京市节能减排面临的形势

1.1 节能减排是北京市的刚性需求

首先，北京市能源消费高度依赖外埠调入，通过节能和提高能效，可以有效缓解能源对外依赖程度，提高城市能源安全运行水平。其次，节约能源是打好污染防治攻坚战的源头措施。再次，能效是高质量发展的重要标志。虽然北京市能效水平已处于先进水平，但与日本、德国等发达国家相比还有较大差距，能耗强度是他们的1.3到1.6倍，需要进一步对标国际先进水平，主动寻找差距，提升城市发展核心竞争力。

1.2 能耗结构发生重大变化

北京市节能减排工作主要有以下阶段性特征：一是产业能耗结构发生根本性转变，2008年三产能耗占比首次超过二产，2017年二产和三产能耗占比分别为24.5%和49.2%；二是能源消费品种结构发生根本性转变，煤炭消费量从2010年的2750万t下降到2017年的485万t，占比从29.6%下降到5%左右，天然气和外调电力消费占比达到58.3%。

1.3 重大项目和居民能耗刚性增长

北京新机场、城市副中心等重大项目预计年新增能耗100万吨标准煤。全市居民人均能耗为3.2tce/a，仅为发达国家的一半，仍将保持刚性增长态势。

1.4 能源消耗总量控制日益艰巨

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》提出严格控制能源消费总量：到2020年控制在7650万tce，到2035年力争控制在9000万tce左右，年均增长水平相较2010～2017年降低40%。因此，全市能源消费总量控制任务依然艰巨，这就迫切需要转变“限”“退”思路，利用技术创新手段，重塑节能工作体系，针对第三产业、居民生活的用能特点及规律，挖掘并释放节能潜力，推进社会节能、全民节能。

1.5 城市功能与空间结构调整对节能减排影响重大

北京市在功能与空间协调上以疏解非首都功能为“牛鼻子”，大力调整空间结构，明确核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务。因此，落实《北京城市总体规划（2016年-2035年）》总体部署，将功能空间管理与有效控制主要功能区的能耗增量相结合，对于塑造北京市未来节能减排管理新的局面具有重要的意义。

2 北京市节能管理面临的问题

2.1 综合管理与部门管理之间协同亟需提高

节能管理碎片化、部门交叉等问题较突出，与总体节能工作以及各区节能工作不能够实现有效衔接。在现有体制下，需要注重节能减排总体管理与部门管理之间的协同发展，找到更为合理的节能减排“双控”机制实施路径。

2.2 节能减排多元统计体系有待整合

节能减排体制的双重或多重管理机制，产生了节能减排多元统计体系，使得国民经济统计中的行业能源统计体系与部门能源统计体系之间无法有效对接。虽然各城市都在大力推动城市大数据管理平台，以期解决数据共享和部门协同的问题，但监测系统与平台建设仍然有显著的部门分割特征。

2.3 “双控”目标分解支撑技术有待进一步完善

节能减排“双控”总目标来自于管理者对城市产业结构调整的预期，对各行业节能潜力的预测，以及对各行业能源结构替代的分析。而节能减排“双控”目标在各区、街道乡镇层级分解，面临着相应的管理者对辖区产业结构、行业节能潜力、行业能源结构替代的预测。由于二者掌握的能耗信息的精细化程度不同，对上述趋势的分析亦不相同。但最根本的原因在于区域各层次能源统计体系的不一致，没有形成“自底向上”式的严密体系，能源统计数据缺少微观基础，从而影响“双控”目标的进一步分解。

3 区域节能减排精细化管理思路与框架研究

3.1 区域节能减排精细化管理思路

目前节能减排“双控”管理面临的困境，其根本原因在于，多维度、多层次、多部门“双控”目标分解所依赖的能源统计体系存在不一致性。因此，城市节能减排“双控”管理目标既难以纵向分解到用能单位上，也难以横向分解到行业部门上，即使进行分解，二者之间也难以协调。最终，只能依靠重点用能单位的节能减排管理来部分实现“双控”管理目标。

当前，技术创新将为节能管理转型提供重要条件，信息化和物联网等技术为能源管理提供重要支撑。将精细化管理思想引入到节能减排管理领域，就是按照“精益、精确、细致、严格”的原则，以标准化、科学化、空间化、网格化、规范化的思路，采用“网格化”组织方式推动北京市节能减排的“双控”管理，实施节能减排的空间化管理。如图1所示。

节能减排的“网格化”组织方式，仍采用能源消费总量和能源消费强度指标作为基础数据统计、目标管理以及考核指标，相应的考核对象仍为区域和部门。因此，“网格化”组织方式并未从根本上改变节能减排“双控”管理的框架，而是“双控”管理的“黑匣子”创新。

图1 区域节能减排精细化管理思路

3.2 区域节能减排精细化管理框架研究

区域节能减排精细化管理框架如图2所示，即：改变“自顶向下”式的目标分解思路，转向“自底向上”式的能耗加总思路。在重点用能单位基础上，纳入非重点用能单位和公共设施，在利用区域维度管理优势的情况下，对上述用能单位内的能耗数据开展精细化分类、多维度整理、多中心搜集与科学化清洗，即核算其分用能主体、用能功能以及用能类型的能耗情况，在监测体系尚未覆盖的用能单位，采用基层统计上报的方式解决。最终汇总形成各管理部门所需的能耗数据，从而实现同源性管理。

图2 城市节能减排精细化管理框架

能量平衡理论反映了在能源消耗过程中，能量的守恒性。基于此，用能单位内的能耗数据可以尽可能实现精细化分类，如图2所示，区分用能主体、用能功能、用能类型的能耗，如办公建筑照明用电、工业厂房动力用煤等。需要对用能单位开展详细的用能清单分析，从重点用能单元到用能单位、园区形成区域垂直管理条线，从用能主体到行业领域形成横向管理条线，二者均基于同一用能主体。

重点用能单位具有一定的能源监测、统计、审计的基础，因此，必须基于上述基础，开展多维度整理和科学化清洗工作。非重点用能或排放单位、公共设施组团统计，监测基础薄弱，应基于能耗监测技术开展搜集工作，确保能源数据的可靠性。

在上述数据组织方式基础上，采用规划调查与对标分析手段确定“双控”目标；基于现行手段，结合精细化治理，有力保障“双控”目标的实现。在能耗数据基础上，确定“双控”目标是开展“双控”管理的基础。随着城市功能调整逐渐成为城市转型的主要方向，必须开展规划调查，摸清城市功能调整的内容。另外，在分用能主体分功能用能类型这一层次上，应开展对标分析，确定“双控”目标。最后，结合现有重点用能单位管理手段，提出基于能效披露、节能量交易、能效管理等，开展园区、用能单位“双控”目标管理的保障机制。

园区管理机构负责用能主体的能耗监测、统计和搜集，节能减排目标确定、“双控”考核实施、参与节能量交易等工作，并实现节能减排目标与其他目标的协同管理。

4 区域节能减排精细化管理实施路径

4.1 开展用能精细化分类

将用能单位和行业领域的节能减排实现有效对接的根本途径，是开展能源数据的精细化分类。当前综合管理部门的能源数据主要来自于统计部门基于国民经济行业、法人单位、用能类型的综合能源统计体系；而部门的能源数据主要来自于部门自身基于用能主体、用能功能、用能类型的部门能源统计体系。二者之间为了实现同源性，必须将法人单位从用能主体、用能功能、用能类型三个维度进行精细化分类。

采用上述精细化分类方法，即可实现从用能单位、园区、区、市形成区域垂直管理条线，从用能主体到行业领域形成水平管理条线。二者均基于同一用能主体。可以说，精细化分类是数据同源性的根本途径，数据同源性是精细化分类的主要目标。

精细化分类需要基于重点用能单位和非重点用能单位的用能详细调查或监测。因此，必须要加强能源统计调查与监测体系建设，实施分类计量，这是实现精细化管理的首要前提。

4.2 建立数据共享机制

数据同源性，是实现节能减排全局管理与部门管理协同的根本保证。而数据同源性的根本保证，即是用能单位数据的共享机制。

建立数据的共享机制，即各级节能减排主管部门和行业主管部门，都可以从各类型用能单位（组团）调用一致的能耗数据、“双控”目标数据，从而保证节能减排工作的一致性基础。如发展改革部门对各区实施节能减排目标责任制，其依赖的能耗数据来自于用能单位数据的加总；同时，住建部门实施建筑能耗限额管理制度，其依赖的能耗数据仍然来自于用能单位内建筑用能主体。

4.3 创新应用综合性节能管理手段

在用能数据精细化分类的基础上，综合应用节能“双控”目标管理、空间化、网格化、能耗限（定）额、能效领跑者、节能量交易等多种手段，推动节能管理工作的开展。如表1所示。

对于已经落地的相关单位，连续多年不满足能耗限额标准的，可以考虑从项目审批、财税等领域提高标准。

在精细化分类的基础上，还可实施专项节能领跑者计划，如“照明节能领跑者计划”、“空调节能领跑者计划”、“动力节能领跑者计划”等等，对领先单位和部门开展奖励、补贴等方式，提高节能积极性。

节能市场化机制可以考虑拓展到专项节能领域，从而有利于提高专项节能的针对性，做到节能市场化机制的公平公正性。

建立双控目标实现与否的溯源机制。由于数据均来自于用能单位，因此有条件开展相应的溯源机制，对于“双控”目标没有实现的各区或部门，可通过溯源机制，分析哪个用能单位没有实现预期目标，从而有的放矢，精细化实施对策。

最后，对于国有企业和公共机构而言，将节能目标实现情况与节能管理工作作为主要领导绩效考核的最重要内容之一。

表1 综合性节能管理手段

4.4 实现管理手段协同化

首先，就节能减排“双控”目标的形成与调整进行沟通，“双控”目标基于规划调查与对标分析形成，随着规划的变更，对标参照物的改变、技术变革等，都将对“双控”目标产生影响，各部门与用能单位之间应就此开展及时沟通，同时进行必要的调整。其次，就节能减排实施保障机制相互辅助，各部门实施“双控”目标的手段各不相同，节能减排主管部门以目标责任制为主，探索市场化交易制度。行业主管部门以行业限额标准为主，以技术推广为手段。因此，二者相辅相成，有必要相互借鉴、相互辅助。

4.5 以重点功能区为抓手推动节能精细化管理实施

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》所谋划的重点发展区域是北京市高端建设、示范引领、要素聚集、政策支持的高地，在绿色建设、能源基础设施、智能化基础设施建设等方面较为先进，在能源监测、能源管理方面具有较好的硬件基础、政策机制，在功能区实施节能减排精细化管理具有基础优势，建设成本较低，有利于优化控制北京市能源消费增量。

5 结语

通过分析北京市节能减排管理面临的新形势、新问题，提出节能减排管理是城市精细化管理的内在需求，研究提出了基于网格化的区域节能减排“双控”管理精细化实施框架、路径，在北京市行业、区、重点用能单位“三级”分解、能耗“双控双降”的节能减排管理方式基础上，扩展至功能区、非重点用能单位、以及用能单元，从而进一步细化管理单元，量化管理对象、规范管理行为，创新管理流程，基于不同层级的城市管理单元，通过监测、统计、确立目标与分解、考核实施、市场化保障，实现节能减排管理的全方位覆盖、高效能管理。