漳州市城市“双修”专项规划内涵研究与实践——历史文化名城和生态城视角下

周金龙

(漳州市规划编制研究中心 福建漳州 363000)

0 引言

2015年，国家住建部集诸家城市更新理论之大成，提出大力开展“城市双修”(简称“双修”)工作的要求，旨在全面解决快速城镇化带来的生态破坏、用地结构、建设风貌、人地和谐等方面顽疾，探索转型时期城市可持续发展的更新方式[1]。

城市“双修”的工作任务，包含组织模式、理念方法、适宜技术、资金筹措、使用方式、长效机制、评价标准等六个执行层面[2],形成了从上至下贯彻，从下至上执行的全方位规划实施策略。与其他的城市规划内容和城市设计策略相比，“双修”规划包罗万象，深入浅出。

漳州作为国家级历史文化名城和福建省生态环境最优越的城市之一，对“双修”工作的内涵研究和实施策略的分析，是漳州市深入贯彻“双修”理念，落实具体执行层面工作内容的重要环节。基于此，本 文立足历史文化名城和生态城视角，以漳州市城市“双修”专项规划为例，在诠释“双修”内涵基础上，探讨其实施路径。

1 上位规划和相关规划比较研究

现阶段，我国采取自上而下的城乡规划体系，《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定了我国法定城乡规划的类型和分级，《城市规划编制办法》规定各类规划的编制必须以上层次法定规划为依据。2000年以来，空间发展战略规划和“三规合一”规划的开展，在突破传统规划的范式层面做了很大的尝试。

为适应转型时期的城市发展需求，协同生态环境建设与城市发展的节奏 ，“双修”规划在原有规划体系的基础上，提出了新的视角，同时，与原有规划体系中的相关规划在编制内容、实施路径和管理执行方面出现了相近之处。为更好地明确规划的内涵，促进规划有效实施，本文首先将对“双修”规划及其他几种相近规划进行阐述和对比分析。

1.1 城市双修

1.1.1规划地位

(1)国家层面不断推进

2015年6月，住建部同意将三亚市列为城市“双修”综合试点；同年12月，中央城市工作会议上，习近平总书记要求“大力推进城市生态修复，提倡城市修补”；2016年2月，中央城市工作会议配套文件提出，要“有序实施城市修补和有机更新，制定并实施生态修复工作方案”；2017年3月，住建部正式发布城市“双修”工作的指导意见。时至今日，城市“双修”工作初见成效，各城市双修计划稳步执行。四年间从计划到执行，城市“双修”工作理念深入、执行力强。

(2)城市层面全面执行

2017年3月，住建部发布确定了第二批开展生态修复城市修补的19个试点城市名单，标志着城市“双修”工作全国性开展。随后，各城市积极响应并制定“城市双修”实施计划和工作方案。将“城市双修”工作列入各省市人民政府的主要日事议程。

1.1.2规划内容

“双修”作为一项以“问题和目标”双导向研究的工作，转变了先前规划自上而下接受政策的局面，使规划实施路径由被动管理转向主动行动。

从规划体系层面看，作为一项非法定的专项规划，“双修”在加强总体规划、详细规划和各专项规划的衔接上起到了积极的“粘合”作用，特别是在城市近期建设方面，“双修”规划结合了城市的发展阶段、城市性质和城市特色，通过与各职能部门制定的专项规划和近期计划充分衔接，统筹考虑了城市的国民经济发展和建设资金安排，将城市近期需要重点解决的各项民生工程、生态工程落实到城市建设计划安排中。

从管理方面看，“双修”是由各级政府和地方管理部门针对各城市发展程度和实际问题而进行的有针对性的专项规划；涉及到“规划引领、设计支撑、政府统筹、社会动员、市民觉悟、依法依规、共修共享”等一系列与城市管理治理密切相关的方方面面内容。

从执行方面看，“双修”是由政府主导、结合社会参与、服务广大群众的多方协同作用的规划。

综上，“城市双修”为规划编制、管理和实施搭建了一个可持续的、动态的信息交流新平台，将规划编制、管理、建设相互统一和衔接。

1.2 专项规划

(1)规划地位

从法定层面看，是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划；是总体规划在特定领域的细化。若从管理和执行层面看，即是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策依据。

(2)规划内容

从宏观上看，是针对国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节、关系全局重大问题编制的规划。是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化和具体化，必须符合总体规划的总体要求，并与总体规划相衔接；而从微观上看，是涉及城市功能、基础设施建设、专项拓展等特定专项发展内容的规划条例。

1.3 近期建设规划

(1)规划地位

从法定层面看，是实施城市总体规划的重要步骤，是衔接国民经济与社会发展规划的重要环节，也是未来建设和可持续发展的先决条件；从管理和执行层面看，是城市建设体系架构的首要阶段，该阶段的落实情况很大程度上影响城市总体规划的有效性和远期建设的可行性。

(2)规划内容

从宏观上看，规划的覆盖范围和涉猎方向几乎与城市总体规划一致，包含社会生产生活、基础设施建设、交通系统和城市空间等各方面，仅在用地范围和开发强度上有所差异；而从微观上看，还需要在实际规划中协调各方力量，统筹城市整体发展，进行有针对性的微调和个性化规划。

1.4 规划类型对比

在原有规划体系背景下，三项规划均位于城市总体规划之下，且城市“双修”在涉猎范围上小于其他两项；在规划内容方面，城市“双修”在生态环境方面内容较多，其他两项在土地利用方面较多；在规划深度上，城市“双修”从生态资源和城市细部两方面进行了深入的“针灸式”规划，专项规划从小尺度进行了针对性的“点状”规划，近期建设规划从大尺度进行了大范围的“面状”规划，具体内容如表1所示。

表1 规划类型对比一览表

新时期背景下，为完善城市建设体系的同时，减少管理内耗、提升协同管理机制，提出“多规合一”的新形式，即将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及环保、产业、市政等专项规划的编制、实施进行融合[4]。这将是更高等级规划体系的统筹结果，结合城市双修等专项规划，共同构建内部系统性、全面性的规划体系。

2 实施策略研究

城市“双修”是治理“城市病”、改善人居环境、转变城市发展方式的有效手段，也是践行规划理念、实施建设策略的重要形式，而建立系统完善规划体系的最终目的，即是强化概念的同时，以具体化执行方式深化影响范围。基此，本文以漳州市中心城区城市“双修”专项规划为例进行详细阐述。

2.1 技术方法—— 强化“内修”

漳州市城市“双修”专项规划选取了中心城区作为规划的编制范围，将老城区作为城市修补的重点区域。漳州是国家级历史文化名城和闽南文化的发源地之一，老城区是漳州城市文化特色、古迹和风貌遗存最集中的区域，同时，由于近年城市建设的快速扩张，老城区也成为了问题和矛盾最集中的区域。规划将中心城区范围内建设用地内部和外围的具有生态安全和屏障功能的要素，纳入到生态修补范围，如山体、水体、绿地、废弃地等。通过中心城区“双修”工作的开展，在全市范围内形成示范带动作用，引领漳州城市品质的阶段化提升。

基于漳州市作为历史文化名城的特性和未来要建设成为“田园都市、生态之城”的发展目标，本次“双修”如图1所示，采取了“目标导向”和“问题导向”相结合的方式，结合漳州市的历史演进和城市现状，对中心城区的6大块内容开展修补工作。从“生态本体、社区邻里、设施配套、历史文脉、出行交通、城市风貌”6个方面进行了问题总结和应对策略的研究，制定了整体的规划编制技术路线。

图1 漳州市中心城区“生态修复、城市修补”规划编制技术路线

2.2 实施操作

城市“双修”在实施策略上，以专项规划的针对性和操作性为基础，同时结合近期建设规划的实效性和基础性，从生态和城市两方面进行实践方法的探讨和实现,如图2～图3所示。

图2 漳州市中心城区“生态修复、城市修补”工作组织框架

图3 漳州市中心城区“生态修复、城市修补” 策略实施方向形式

为加强规划的有效推进和实施，在“双修”规划成果形式上，包含了“研究报告、双修导则、滚动项目库”3个方面的内容。“双修”导则作为职能部门的使用手册，明确划定了生态修复和城市修补的范围、对象、重点区域，同时提出了具体的修复手段和修补技术的指引，为管理部门提供了技术指导。滚动项目库将具体的“双修”工作内容，落实到漳州市的年度城建项目计划安排中。通过远近结合，分类推进，积极促进双修工作的实施。

2.2.1生态强修复

漳州是福建省自然生态环境最好的城市之一，丘陵与水网交织，九龙江连通山海，丰富多样的空间要素和分布形态构成了“青山环城、碧水穿城、绿楔融城”的景观生态格局。随着城市快速发展扩张和相对粗放的管理，城市生态问题愈发凸显。

目前生态修复的主要对象和内容是：矿山和废弃地的山体修复、城区内部的山体再利用、近海流域的生态修复和内河水体环境恢复、城市绿地景观的修复。为此，规划提出了生态修复的技术路线如图4所示。

图4 漳州市中心城区“生态修复”技术路线

规划提出了通过推进破损山体治理与植被修复、城区周边山体绿道建设，加强设计导引，实现对山体周边建设的科学管控，拓展观山、游山空间场所，逐步实现显山露水目标。通过严控河道蓝线，控源截污、内源治理、改善水环境，改造生态驳岸、整治滨水环境、修复水生态，实现水体功能的全面修复与提升。通过完善绿地系统，修补城区破损绿地、提升绿化环境质量，实现中心城区绿色共融的生态目标。

在规划的技术策略方面，规划区内的山体和废弃地，以生态修复为主，土地改造利用为辅。矿山的处理从生态微环境入手，缓解矿物质对土壤的刺激后改良土壤基层，逐渐恢复生态微循环；其次进行山体稳固和崖壁生态修复；最终进行土壤改良，进行裸地复垦或阶级绿化。水体修复包含水安全、水循环、水环境、水文化、水景观和水经济6个方面。水安全是一切修复更新和持续发展的基础，因此排水防涝规划是重中之重，增设防洪区、划分水面积、加设蓄水池和排水设施是修复的主要形式。水循环，主要包含自然水体和人工水体的循环利用。水环境方面，通过海绵城市和污染管控等方式进行控源截污和水体净化。水文化展示，通过对水资源梳理后进行滨水区展示规划。水景观，一方面可以进行滨水慢行系统规划，另一方面进行分项景观控制与引导，对不同类型功能和空间价值的区域进行分类规划。水经济，通过对滨水区的土地利用和商业功能开发带动经济发展。

绿地修复，从加快公园建设、增加生态绿道、城区增绿补绿三方面提高绿地景观的生态性、整体性和特色性。为完善公园绿地系统而增设步行、廊道等景观带和绿化节点；为缓解片段化、破碎化绿地系统而增设生态绿道，串点成线；为解决绿地分布不均问题而增设公园绿地、绿篱绿带、景观道路绿化等。

通过中心城区的生态修复，城市热岛强度得到缓解，水污染得到有效控制、城市人居环境水平显著提升。

2.2.2城市强修补

漳州的城市修补，是基于“闽南文苑、田园慢城”目标导向和特色营造为基础，以城市总体设计的思路和方法，对漳州城市空间环境、品质特色的各要素进行系统的梳理和研究。作为历史文化名城的漳州，城市修补工作结合漳州空间形态特色以及市政府近来的工作重点，围绕漳州市“一主一副、一轴两带”的空间结构展开，规划中选取重点斑块、重点地区作为实施的抓手。

修补的内容包含了城市建设硬环境修补，如城市面貌、城市基础设施、公共服务设施配套、交通出行条件，也包含了城市软环境的提升，如历史的传承、文化和特色的凸显。两者的修补密不可分、相辅相成。

(1)城中村和旧区改造

通过现状梳理和定点式寻找，针对三旧区(旧街道、旧居住区和旧工业区)进行存量土地价值最大化、复兴激活各街区和创新利用。运用城市更新的设计手法进行综合整治、功能改变、拆除重建等方式推进旧区有机更新。

(2)公共服务设施配套

漳州市公共服务缺乏整体性管理和配套建设，导致自上而下的空间分配和设施匮乏等实际问题。修补策略分为整体优化、严控保障、突出特色、分级增补4个步骤，从教育、医疗、文化、体育、社会福利等方面切入，实现自下而上的筛查修补。

(3)城市基础设施

基础设施是惠民生的重要一环，也是城市发展的坚实基础。规划中主要拟定了修补供水管网、丰富污水处理系统、规划供电系统和通信系统、调节燃气管网和统筹综合管廊、优化环卫设施、重建排水防涝工程、增设消防站等方面的详细实施办法。

(4)历史文化保护

针对中心城区古城湮没、内外断层、文化弱化等问题提出显优提质的策略，首先提高文化复兴力，形成产业引导；其次划定刚性保护范围，内外联动；最后进行街巷片区的肌理修补，激活空间。

(5)改善交通出行条件

为顺应城市发展并提供良好通行条件，提出优化城市道路、提升慢行交通设施、改善公共交通设施、完善公共停车设施4项策略，并提出针对性的17项重点任务及解决办法，以系统全面地改善人居交通环境，如图5所示。

图5 漳州市中心城区“生态修复、城市修补”交通改善提升方案

(6)塑造城市时代风貌

以上位规划为基础、以政府管控为方向统筹城市风貌要素，提出海陆空三维的城市风貌营造策略。一方面，与生态修复相协调，在保护的基础上最大化其生态空间价值；另一方面，与城市修补相契合，发挥场所空间的文化魅力和影响力。

2.3 统筹管理——深化“延展”

“双修”工作结合了城市发展的愿景目标，体现了城市品质提升的客观要求，也是城市由增量扩张向存量提升转化的有效途径。未来在生态修复方面，要依据生态变化周期对相关工作进行持续跟踪，以保证措施的有效性和持续性；在城市修补方面，要协同各方力量对已营造环境进行维持和优化，对后期规划内容进行深化和延续。

3 结论

城市“双修”体系和内容既涵盖了专项规划的广度，又发掘了其自身的深度，并通过近期项目推进实施，兼具了专项规划和近期建设规划的优点；措施方面，从生态修复和城市修补两方面对城市开出了药到病除的良方。简言之，城市“双修”在内容上是设计和营建的过程，在实施上是精准和有效的改良，在未来更是持续和深远的坚守。

“城市双修”与当前规划改革的思路一脉相承，是对城市规划有效实施的进一步探索，是转变传统规划“自上而下”层层落实为“自下而上”共同治理的新模式，在行政安排上，应将其作为一项新的制度强制推行，在法规体系上，应结合当前规划改革的契机，将其作为重要的城市建设与社会治理政策纳入规划法规中，强制性保障实施。