国家物流枢纽规划和建设思路的分析——访北京交通大学交通运输学院物流工程系主任张晓东教授

文/ 本刊记者 喜崇彬

《国家物流枢纽布局和建设规划》（简称《枢纽规划》）是贯彻落实党中央、国务院关于加强物流等基础设施网络建设决策部署的重大举措，是我国发展交通运输和物流事业的科学延续和系统升级。世界各国经验表明，发展现代物流业，就必须研究和发展物流网络和物流节点（即“物流枢纽”）。

北京交通大学交通运输学院物流工程系主任张晓东教授长期研究现代物流系统规划与管理、物流园区布局规划，参与和见证了我国物流园区和物流枢纽事业的建设发展，对该领域的规划理念及理论发展有着深刻认识。为此，本刊记者近日采访了张晓东教授，请他就“国家物流枢纽”的规划和建设思路进行了分析。

记者：请您介绍一下我国“国家物流枢纽”理念是如何形成的？规划和建设思路又经历了怎样的变化？

张晓东：现代物流运行体系具有显著的网络化特征，物流网络由物流通道（线路）和物流节点共同构成，而物流枢纽就是物流节点的一种。

我国“国家物流枢纽”的形成与发展，与交通运输货运枢纽和物流园区建设有密切关联。众所周知，交通运输体系本身就是一个网络体系，其中天然会形成货运枢纽，如水运中的港口、铁路运输中的货运场站、公路运输中的零担专线货运站等，还有就是跨境货运中的口岸也会天然形成货运枢纽。

随着交通运输业发展，早期的上述这些“枢纽”，在市场驱动和政策引领下，不断发展壮大，如我国国际贸易的发展带动了港口和机场发展，上世纪90年代交通部规划发展了一批公路主枢纽和港口主枢纽，铁路系统伴随着6次大提速和强化基础设施建设从而推进了铁路货运业务集中化和“两整合一建设”工作，这都促使了传统运输节点向现代物流节点的转型升级，一批交通运输现代化大型货运枢纽逐步形成。

另一方面，我国物流园区的建设主要源于我国改革开放之后的“经济开发区”建设热潮。经济开发区是由国家或地方政府划定的一个特定区域，集中进行开发建设，一般给予相应的政策优惠，以达到吸引投资和产业聚集发展的目的。因为经济开发园区内大多聚集了众多大型制造企业，与之配套的物流服务体系往往也随之进入，一定程度上也形成了物流服务体系的聚集。之后，随着交通运输、商贸流通等行业的发展，物流业日益受到重视，借鉴日本等发达国家经验，我国也出现了以聚集“物流业”为发展思路的开发园区，由此“物流园区”的概念被正式提出。

我国“国家物流枢纽”的形成与发展，与交通运输货运枢纽和物流园区建设有密切关联

在政策层面，2009年国务院常务会议通过了《物流业调整和振兴规划》，提出了包括“物流园区工程”在内的九大工程。《物流业调整和振兴规划》将全国划为9大物流区域，并将物流节点城市划分为全国性物流节点城市、区域性物流节点城市和地区性物流节点城市，确定了21个全国性物流节点城市和17个区域性物流节点城市，这可以说是“国家物流枢纽”承载城市概念的启蒙阶段。

2013年，国务院又出台了《全国物流园区发展规划》，在《物流业调整和振兴规划》对物流产业发展地位进行规划的基础上，对我国规划建设物流园区的重要性和辐射服务范围给出了政策指引，并提出了一级物流园区布局城市（29个）、二级物流园区布局城市（70个）的规划建设与布局发展要求。

图1 国家物流枢纽是全国物流网络中的重要节点

在物流园区快速发展的10多年间，由于国家层面规划只涉及到城市层面，没有针对具体承载项目提出要求，也出现了系统规划不足、物流园区贪大求全导致资源重复配置、利用率不足、物流服务组织化程度低、发展方式较为粗放、网络协同效用不高等诸多问题。

为贯彻落实党的“十九大”明确提出的加强物流等基础设施网络建设的决策部署，针对我国物流园区在发展中存在的上述问题，2018年11月21日国务院常务会议决定部署推进国家物流枢纽布局建设工作；同年12月24日，国家发改委和交通运输部联合发布了《国家物流枢纽布局和建设规划》。这标志着“国家物流枢纽”概念的正式形成，以及“国家物流枢纽”这一新时代物流基础设施布局建设工作的系统性开展。这是国家针对物流枢纽节点规划布局进行的顶层设计和最高政策指引，表明已经将物流枢纽节点服务组织、集聚作用重要性的认识上升到国家战略的高度，同时也必然要求其规划布局设计和方案实施要达到全新的层次，体现出新的思路和内容。

记者：2018年发布的《国家物流枢纽布局和建设规划》，对我国的国家物流枢纽建设具体有哪些推动？

张晓东：此次《国家物流枢纽布局和建设规划》的发布，对于建设国家物流枢纽不仅给予了方向上的指示，而且给出了落实的方案和路径。

国家发改委和交通运输部在2018年底发布《枢纽规划》之后，于2019年初发布了相关的建设实施方案，其中既明确了国家物流枢纽申报基本条件，还强调了项目跟踪监测评估机制。这样就实现了从国家规划大方向到具体项目落实的完整过程，使得《枢纽规划》具备了非常强的现实指导性和实际操作性，这是与以往规划的显著不同之处，体现了新时代规划工作的高质量发展。

具体体现在：第一，对于规划的实现给出了明确“时间表”。《枢纽规划》提出，到2020年，布局建设30个左右辐射带动能力较强、现代化运作水平较高、互联衔接紧密的国家物流枢纽，初步建立符合我国国情的枢纽建设运行模式，形成国家物流枢纽网络基本框架；到2025年，布局建设150个左右国家物流枢纽，推动全社会物流总费用与GDP的比率下降至12%左右；到2035年，依托国家物流枢纽，形成一批具有国际影响的枢纽经济增长极，将国家物流枢纽打造成为产业转型升级、区域经济协同发展和国民经济竞争力提升的重要推动力量。

第二，规定了明确的建设方向和要求。《枢纽规划》统筹考虑国家重大战略实施、区域经济发展、产业结构优化升级等需要，结合“十纵十横”交通运输通道和国内物流大通道基本格局，选择127个具备一定基础条件的城市作为国家物流枢纽承载城市，规划建设212个国家物流枢纽，并对国家物流枢纽规划建设提出了区位条件良好、空间布局集约、存量设施优先、开放性公共性强、服务功能完善、统筹运营管理、区域协同联动等具体要求。

第三，给出了枢纽建设的具体实现路径指导。如在第四、第五和第六部分分别设立三个专栏，对国家物流枢纽布局和建设提出了具体工程和明确要求。如专栏2“国家物流枢纽资源整合工程”，列出了“国家物流枢纽建设运营主体培育工程”和“国家物流枢纽联盟工程”；专栏4“国家物流枢纽创新驱动工程”，列出了“枢纽经济培育工程”、“枢纽业务模式创新培育工程”和“智能快递公共枢纽建设工程”。三个专栏共10项工程，都有具体的建设要求和完成时限。

记者：从规划理念和建设思路的角度看，《枢纽规划》有哪些特点和亮点？

张晓东：谈到《枢纽规划》中体现的规划和建设思路，有几点非常值得注意。

一个是强调盘活存量。这就使得《枢纽规划》与国家之前发布的相关发展规划（包括物流园区建设的相关规划）联系起来，并且一脉相承。存量资源优先，一方面是从集约利用土地的角度考虑，避免新一轮圈地运动，防止土地浪费。另一方面，存量的物流园区，很多已经处于交通重要节点，具有良好的多式联运基础，并发挥了较好的示范作用，只要按照《枢纽规划》的要求升级发展，就能够达到承担国家物流枢纽的功能，是一种更高效的开发建设模式。

而且，过去原有很多园区建设规范、项目建设要求，以及前期经验教训等等，都被借鉴到《枢纽规划》中。例如我国《全国物流园区发展规划》和国家标准《物流园区分类与规划基本要求》《物流园区绩效指标体系》等中提出的物流园区占地面积原则上不得低于750亩；为防止临时组合“拉郎配”而提出的一个国家物流枢纽申报项目需具备清晰的规划用地边界、以连片集中布局为主、分散布局的互补功能设施原则上不超过2个等要求，都被体现到国家物流枢纽布局和建设技术指引里面。

“国家物流枢纽布局和建设”是一个长期的发展计划，也是一个复杂的系统工程

二是强调项目的跟踪监测和动态调整。对于“国家物流枢纽项目”，国家发改委、交通运输部将建立定期评估和动态调整机制，对枢纽建设和运行情况进行全程跟踪监测，并进行年度评估。例如，在《枢纽规划》中明确要求“国家物流枢纽”要开展应急物流服务、构建应急物流服务网络。据了解，在今年的项目监测和评定中就将强调这一条，要说明在疫情防控期间的做法和作用。而据国家发改委和中物联物流园区专委会调研，去年获批的23家国家物流枢纽绝大多数能够按照国家要求完成物资保障任务，并全部率先完成了复产复工工作。这足以说明国家物流枢纽工作推进得扎实有效，也反映出了《枢纽规划》思路和方案的有效落实。

三是强调“国家物流枢纽”建设与区域经济和相关产业的互动和融合。《枢纽规划》中强调国家物流枢纽是交通与产业协同的催化剂，要支持区域经济发展，也要支持国家整体交通强国、贸易强国、制造强国等发展战略。该规划没有就物流基础设施谈物流基础设施，而是强调了国家物流枢纽要打造成物流和供应链组织中心，创新性提出了“打造特色鲜明的枢纽经济”，这表明一方面要建设看得见的基础设施网络，另一方面还要建设看不见的服务体系，把物流优势转化为经济优势。

从公布的国家物流枢纽规划可以看出，根据各个城市所处的不同交通环境和经济发展情况，《枢纽规划》规划了6类共212个国家物流枢纽，包括41个陆港型、30个港口型、23个空港型、47个生产服务型、55个生产服务型和16个边境口岸型。突出这些主题的目的是要更加精准地发挥国家物流枢纽优势，带动区域农业、制造、商贸等产业集聚发展，提高企业核心竞争力和产业综合竞争力。同时，《枢纽规划》还强调以8大专业领域为切入点，包括现代供应链、邮政快递物流、电商物流、冷链物流、大宗商品物流、航空物流、应急物流等，促进国家物流枢纽与区域内的相关产业协同、联动和深度融合，通过集聚发展，形成枢纽经济，助推我国产业迈向价值链中高端。

记者：国家物流枢纽布局和建设将会给相关行业带来哪些变化和机遇？怎样去抓住这些机遇？

张晓东：“国家物流枢纽布局和建设”是一个长期的发展计划，是一个复杂的系统工程。我认为，这将给政府管理部门、物流园区企业、入驻园区的物流企业、物流服务的客户企业都带来新的要求，也带来新的机遇。

从政府部门的角度看，要深刻领会《枢纽规划》是新时代指导物流基础设施建设和发展的新要求。《枢纽规划》提出，要充分发挥全国现代物流工作部际联席会议作用，建立国家物流枢纽培育和发展工作协调机制，统筹推进全国物流枢纽布局和规划建设工作。各级各地政府部门要更好地发挥管理职能，一方面应在土地保证、政策支持、行业引领、部门协调上发力，持续跟进并推进国家物流枢纽高质量建设，而不是只专注于项目申报；另一方面应结合国家物流枢纽布局和建设，科学统筹城市空间布局和产业布局与发展，利用枢纽优势，促进形成“通道+枢纽+网络”的物流运行体系，引导形成各种要素集聚、符合地方特点的枢纽经济发展模式。

对于园区企业来说，要进一步提升自身的经营和运作能力。要对标国家物流枢纽有关要求，做好园区内部的组织管理、设施优化、资源整合等工作，努力将自身打造成协同高效的国家物流枢纽运营主体。应该说，过去物流园区开发企业，通过拿一块地，开发之后直接卖掉或简单出租的这种传统经营模式是很难持续的。在《枢纽规划》中明确提出，鼓励和支持具备条件的企业通过战略联盟、资本合作等市场化方式打造合作共同体，推进国家物流枢纽设施建设和统筹运营管理，支持国家物流枢纽运营企业通过技术创新、模式创新和管理创新等方式提升运营水平、为入驻企业提供优质服务。这就给物流园区企业未来发展指明了方向。

对于入驻的物流服务企业而言，一方面，由于各方对国家物流枢纽的重视及枢纽的后续发展，配套更全面，入驻企业可以享受更好的枢纽配套服务，借助所在枢纽提供的更好发展平台而提高自身服务水平、拓展自身业务；另一方面，随着国家物流枢纽的网络化协同建设，有利于物流服务企业科学选址布局，推进自身的网络化运营发展。此外，由于国家物流枢纽建设既强调了存量资源整合提升为主，又强调了增量创新补短板为辅，将产生很多物流升级改造项目的机会，这也给物流装备企业、技术集成企业和解决方案提供方带来很大机会，进而实现通过新基建带动老基建的转型升级。

对于物流服务的客户企业（制造业、商贸业）来说，依托国家物流枢纽，能够选择到更好的合作伙伴，有利于提高物流与供应链的稳定性和时效性，有利于提升企业供应链整体的运作效能，有利于企业利用国家物流枢纽优越的交通区位优势和物流服务优势拓展国内国际业务，进而实现企业自身的降本提质增效和高质量发展。