中国MPA教育20年的成就与展望

2020-08-10韩习祥石丹淅

领导科学论坛 2020年6期

韩习祥石丹淅

摘要：创办20余年来，我国MPA教育实现了由无到有、由小到大、由弱到强的历史性跨越，形成了具有中国特色的MPA办学理念，构建了符合中国国情的MPA教育质量保障体系，取得了具有中国速度的综合性发展，扩大了中国MPA教育的国际影响力。但当前我国的MPA教育存在问题与挑战也不少。新时代，MPA教育应紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化，以“双一流”建设为契机，积极加强MPA教育哲学与方法论思考、MPA教育综合改革和MPA教育跨学科性及交叉性，培养更多高层次、应用型、复合型公共管理人才，助力实现“中国之治”新境界。

关键词：MPA教育；创办20周年；治理现代化；双一流

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）11-0005-11

Achievements and Prospects of MPA Education in China in the Past 20 Years

HAN XixiangSHI Danxi

Abstract：The MPA education in China has been established since 1999，and has made a historic leap from scratch，from small to large，and from weak to strong.After 20 years of development，the MPA education in China has formed its own educational philosophy with Chinese characteristics and constructed the teaching quality assurance system in accordance with Chinas national conditions，and has achieved the inclusive development and expanded the international influence significantly.However，there are many problems and challenges in MPA education as well.In the new era，the MPA education in China should closely focus on the modernization of Chinas system and capacity for governance；takes the opportunity of participating in the countrys construction plan of“double first-class”initiative；strengthens actively the thinking of MPA education philosophy and methodology，the comprehensive reform of MPA education and the interdisciplinarity and intersection of MPA education；cultivates more high-level，applied and inter-disciplinary public management talents，which will help realize the new realm of“the rule of China”.

Key Words：MPA education；20th anniversary；governance modernization；"double first-class" initiative

公共管理碩士（Master of Public Administration，MPA）专业学位教育是以公共管理学科及其他相关学科为基础的研究生教育项目，其培养目标是为适应公共管理现代化、科学化、专业化的发展需求，面向政府部门及非营利的非政府公共机构培养从事公共管理、公共事务和公共政策研究的高层次、应用型、复合型公共管理专门人才。2019年是中国MPA专业学位设置20周年。20余年来，我国MPA教育走过了不平凡的发展历程，实现了由无到有、由小到大、由弱到强的历史性跨越。MPA教育为公共部门培养了大批高层次应用型人才，推动了公共管理学科的跨越式发展，促进了党政部门科学决策和管理创新，社会综合效应显著[1]。

一、20年中国MPA教育发展历程

自1999年5月国务院学位委员会第十七次会议审议通过《公共管理硕士专业学位设置方案》至今，我国立足国情和实践，探索走出了一条中国特色社会主义公共管理硕士专业学位教育发展道路。回顾我国MPA教育的发展历程，大致可以划分为四个阶段：起步探索阶段（1998—2004）、稳步推广阶段（2005—2009）、快步发展阶段（2010—2015）、阔步质量提升阶段（2016年至今）。

（一）起步探索阶段（1998—2004）

干部教育培训是我国MPA教育未开设前公共管理人才培养的重要形式。1997年9月，党的十五大报告明确提出：“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系……完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。”“专业化”概念的首次使用意味着我国对领导干部教育培训体系提出了更高要求。这为MPA专业学位教育诞生提供了重要契机。1998年，国务院学位委员会办公室会同人事部公务员管理司启动了有关调研工作。1999年5月，国务院学位委员会第十七次会议审议通过《公共管理硕士专业学位设置方案》，随后发布了《公共管理硕士专业学位设置方案》和《关于设置公共管理硕士（MPA）专业学位的说明》，这标志着我国MPA专业学位教育正式启动。2000年8月，国务院学位委员会办公室发布《关于开展公共管理硕士（MPA）专业学位试点工作的通知》，北京大学、中国人民大学等24所院校被确定为首批MPA试办院校。

2001年是我国MPA专业学位教育元年。2001年2月，第一届全国公共管理硕士专业学位教育指导委员会正式成立（以下简称“全国MPA教指委”，2011年更名为“全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会”）。同年6月，全国MPA教指委第一次全体会议讨论通过《全国公共管理硕士（MPA）专业学位教育指导委员会章程》。7月，首届“公共管理教学研讨班（案例方法）”在清华大学举办。8月，国务院学位委员会办公室发布《公共管理硕士专业学位培养方案（试行稿）》和《关于<公共管理硕士专业学位培养方案>若干问题的说明》。2002年2月，我国首届单证MPA研究生4192人正式入学[2]，同年9月，全国MPA教指委印发了《MPA教学基本要求》，12月通过了《关于MPA发展模式和政策的建议》《关于调整MPA课程和学分的建议》等文件。2003年，相关部门确立了包括南开大学、山西大学等第二批23所MPA培养院校。同年3月，国务院学位委员会办公室发布《关于调整公共管理硕士（MPA）专业学位研究生课程设置和学分的通知》，同年10月，全国MPA教指委印发《MPA优秀论文评选办法》。2004年6月，国家人事部发布《关于公务员在职攻读公共管理硕士（MPA）专业学位有关问题的通知》，鼓励各地支持公务员在职攻读MPA专业学位。同年，首届MPA研究生完成学业。在此起步探索阶段，MPA年均录取人数4601人，总计授予学位人数1085人。制定并印发的《公共管理硕士专业学位培养方案（试行稿）》《MPA教学基本要求》《新增MPA培养单位评审办法》《MPA优秀论文评选办法》等基础性文件，为后续MPA教育改革打下良好根基。

（二）稳步推广阶段（2005—2009）

经过起步探索阶段的发展，MPA教育的认可度、成熟度不断提升，促使其迈向稳步推广阶段，中国特色的MPA教育体系初步形成。主要体现在三个层面，一是MPA培养院校进一步扩展，先后于2005、2007年产生了第三批次（包括北京理工大学等36所院校）、第四批次（包括天津财经大学等18所院校）培养单位名单，MPA培养单位共计102家，我国MPA教育的供给能力明显提升。二是社会对MPA教育需求旺盛，招录人数持续增加，从2005—2006学年到2009—2010学年，共计成功录取44891人，年均录取8978人。与此同时，培养的大量公共管理人才走向社会，社会效益持续显现。三是MPA教育制度建设进一步完善。首先是开启了全国MPA优秀学位论文评选工作。先后于2005年、2007年、2008年分别公布了23篇、10篇、11篇全国MPA优秀学位论文名单，进一步促进了毕业论文质量提升。其次是MPA教育评估工作正式启动。2005年1月，全国MPA教指委通过《中国高校试办公共管理硕士（MPA）专业学位教育评估方案》。2006年11月，全国首批24所MPA试办院校教学合格评估工作总结会议在北京举行，评估结果显示，评估院校办学条件良好，师资队伍建设效果显著。然后是案例教学引进课堂，案例库建设正式启动，并于2007年10月在国家行政学院举办了全国MPA案例教学研讨暨培训会。最后是常态化沟通机制初步形成。除建立全国公共管理院长论坛外，还十分重视区域性、学术性交流，启动了国际交流与合作。

（三）快步发展阶段（2010—2015）

2010年12月14日，习近平同志到国家行政学院调研干部教育培训工作，并观看了2009级MPA班的视频教学现场，对案例教学方法给予高度评价。2011年3月，人力资源与社会保障部、国家公务员局颁布了《2011—2015年行政机关公务员培训纲要》，这是继《中华人民共和国公务员法》《中共中央关于印发〈干部教育培训工作条例（试行）〉的通知》（中发〔2006〕3号）和《中共中央办公厅关于印发〈2010—2020年干部教育培训改革纲要〉的通知》（中办发〔2010〕18号）之后的又一指导性文件，对全面加强行政机关公务员队伍建设、大力发展MPA教育具有极大的推动作用。正是党和国家一直以来的关注和重视，进一步促进了MPA教育快速向前发展。首先，培养单位进一步增多，分别于2010年（第五批新增46所）和2014年（第六批新增76所）获得两次显著扩增，总数达到了218家。其次，MPA招录首次开启了双证模式，招生规模进入了跨越式发展阶段。在此阶段，共计录取学生82500人，年均录取13750人，共计授予学位67199人，年均授予学位11199.8人。最后，MPA教育质量保障体系逐步完善。如2011年3月，全国MPA教指委制定了《全国公共管理专业学位教育指导委员会工作规则》，并在“全国教指委”下设战略发展、师资培训、评估认证和招生培养四个工作委员会。同年12月，全国MPA教指委发布《公共管理硕士专业学位研究生指导性培养方案》，对我国MPA培养的学分要求、课程设置、核心课程、教师配备以及社会实践等方面提出了明确要求。2013年1月，全国公共管理案例中心成立，同年3月，启动了10门MPA核心课程教学纲要编写工作。2014年9月，公务员培训兼职教师暨公共管理硕士（MPA）校外导师师资库正式建立，各地各部门共261名教师入选该师资库。同年10月，MPA教育质量认证工作筹备会在中国人民大学召开，初步确立了我国MPA教育质量认证工作组织架构。2015年1月，全国MPA教指委印发《公共管理硕士专业学位论文指导性意见》，同年6月，中国专业学位教学案例中心网络平台试运行。上述一系列规范性文件和标准，明确、优化了我国MPA教育的基本标准和基本内容，为MPA教育进入内涵式发展奠定了重要基础。

（四）阔步提质阶段（2016—至今）

2016年6月，第四届全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会成立，提出全面提升MPA教育质量的目标和要求，标志着我国MPA教育进入内涵式发展阶段。为贯彻落实习近平总书记在全国哲学社会科学工作座谈会重要讲话精神，适应世界一流大学和一流学科建设的要求，2016年8月，全国MPA教指委结合工作需要将“教指委”划分为战略发展、招生培养、师资培训、论文案例和评估认证五个工作组，更加重视数据收集和调查研究。全国MPA教指委先后制定发布了《公共管理硕士学位论文指导性意见》（2016）、《公共管理硕士专业学位授权审核申请基本条件（试行）》（2017）、《公共管理硕士专业学位研究生指导性培养方案》（2018）、《公共管理硕士专业学位论文类型与撰写指导性意见（试行）》（2018）、《公共管理硕士专业学位研究生指导性培养方案》（2019）等指导性文件，启动了中国研究生公共管理案例大赛，建立了MPA培養单位分片区定期交流机制，加强了国际交流与合作，不断促进MPA教育内涵式发展。

（三）取得了具有中国速度的跨越式发展

我国MPA教育取得的综合性跨越式发展成就是改革开放40多年来中国研究生教育辉煌业绩中浓墨重彩的一笔。创办至今，MPA教育在师资队伍建设、人才培养规模、教学方法改革、实践基地建设等方面都取得了显著成就。

1.MPA教育凝聚了一支专业化的师资队伍

高水平的师资队伍是开展MPA教育的核心保障。从MPA师资队伍构成来看，当前MPA教师共计13811人，由专任教师（占比65%）和行业教师（占比35%）构成。近年来，海外留学归国人才数量快速增加，MPA师资专业化水平呈快速提升趋势。全国MPA教指委秘书处2019年对MPA培养院校的调查结果显示，专任教师以36～55岁年龄段为主，占比80%；行业教师以41～60岁为主，占比82%。从学历结构看，约57%的MPA教师拥有博士学历，25%拥有硕士学历。专任教师中博士学位教师与硕士学位教师之比为3.85：1，行业教师中拥有博士学位者与拥有硕士学位者之比为1：0.87。从职称结构来看，专任教师中副高职称最多，占比42%，副高、正高合计占比83%；行业教师拥有副高、正高职称的比例分别为20%和63%。

2.MPA教育为公共部门培养了大批优秀人才

人才培养是MPA教育事业的重心所在。MPA教育开办以来，始终注重理论联系实际，突出问题导向、实践导向，培养了大批高素质、复合型人才。目前，全国243所MPA培养院校共计录取人数219235人，合计授予学位146481人。其中，2012—2019年，年均授予MPA学位人数为13824人。

3.MPA教育推进了公共管理教学方法改革

70%的MPA学生来自党政机关，70%的MPA学生来自基层，他们在一线工作，希望学习能理论联系实际，做到巧学善用。这就需要进行教学方法改革，提高学生运用所学知识、方法和技能分析和解决实际问题的能力。近年来，全国MPA教指委大力开展案例教学师资培训，鼓励案例教学。目前，中国公共管理专业学位教学案例库收录了1040篇案例，300多所院校订阅，供2600多名教师使用。举办了三届中国研究生公共管理案例大赛，参赛案例累计1988篇，参赛师生2万多人。

4.校外培养（实训）基地稳步扩建

建设校外培养（实训）基地是MPA人才培养的重要一环，是学生加强对公共管理实践认识、丰富实践知识和技能的重要手段。发挥校外培养（实训）基地的现场教学作用，对扩展实践教学空间，实现“学界、政界、业界”联动起到了关键助推作用。当前MPA培养院校共建各级培养（实训）基地共计1250个，985、211院校共建培養（实训）基地689人，占比55%。在第1—6批次院校建设的培养（实训）基地中，国家级基地6个，省部级基地55个，市厅局级基地407个；与其他单位共建的基地79个，本单位自建的基地703个。此外，积极建设国际联合培养基地平台，自2012年以来，加快与境外知名高校的交流与合作，签订联合培养协议，共同建设国际联合培养基地平台。

（四）扩大了中国MPA教育的国际影响力

教育国际影响力的大小，是衡量一个国家教育质量和教育水平的重要标志[5]。20余年来，通过开展多种形式的国际交流与合作，扩大了我国MPA教育的国际影响力，提升了我国MPA教育的国际竞争优势。

1.主动服务国家对外开放战略

我国MPA教育具有公共精神和实践取向双重价值目标[6][7]，一直以来都在紧密回应国家发展与全球治理需要。近年来，围绕教育部印发的《推进共建“一带一路”教育行动》通知，我国MPA教育积极在目标定位、学习内容、教育资源、教育方式等方面综合变革[8]，在更宽领域、更深层次上开展国际交流与合作。稳步推进双边和多边学位互认工作，加强与周边国家、区域的MPA教育进行合作，形成深度融合、互利合作的格局。始终鼓励研究生和导师参与国际大科学计划和大科学工程，并以“一带一路”等国家重大战略为引领，积极推进沿线国家学生来华留学。挖掘、讲好中国治理故事与经验，以基地平台和高端智库建设为依托，与国外知名院校合作，培育了一批具有国际视野与跨文化交流能力、通晓国际规则、能够参与国际事务和国际竞争的高层次公共管理专门人才。

2.积极推动中外合作办学内涵发展

支持培养单位与境外高水平大学联合开展高层次人才培养，尝试在MPA教育课程建设、联合授课、学分互换和学位互认等领域开展合作。建立国际科研合作长效机制，探索“政府-大学-企业”多边国际合作创新模式，与境外一流大学和研究机构合作建立一批国际合作研究中心、联合实验室或研发基地，搭建高水平的MPA培养平台。

3.鼓励支持导师及MPA学生出国出境交流与学习

提高师资队伍的国际化水平，开展任务导向的师资培训。进一步提高海外交流、访学的导师和学生比例，开拓海外实践基地，鼓励MPA师生进行跨文化学习、交流，提高对MPA师生参加海外学术交流活动的资助力度。

4.提高来华MPA留学生的培养能力和管理水平

扩大来华攻读MPA留学生规模，提高留学生生源的质量和多样性。完善MPA留学生培养目标与培养体系，改进留学生教学内容和教学方式，促进留学生对中华文化的理解。加大来华攻读MPA留学生的中国政府奖学金（Chinese Government Scholarship，CGS）资助力度，完善以中国政府奖学金为主导，地方政府、教育机构、企业及社会组织等各方参与的多元化来华留学奖学金体系。整合教务管理、校园生活等工作职能，促进留学生与中国学生的趋同化管理，为留学生创造更好的学习与生活条件。

三、新时期中国MPA教育发展战略展望

经过20余年发展，尽管我国MPA教育取得了综合性、跨越式、立体化的显著进展，成就斐然。但是，也存在一些较为突出的问题，比如，我国MPA教育的学科基础主要为公共管理，而我国公共管理学科还存在学科发展战略不明确，学科体系、学术体系、话语体系建设水平总体不高，学术原创能力不强、本土化不足，评价体系不够科学等问题。使得我国MPA教育在人才培养、科学研究、服务社会、国际交流与合作等方面亟需调适和拓展[9]。

另外，在世界格局进入全球化、高科技化、城市化和信息化的新时期，党的十八大、十九大报告先后提出社会主义核心价值观、“五大发展理念”、新时代社会主要矛盾等，共同构成了我国新时代治国理政的行动指南。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理问题并作出决定，是以习近平同志为核心的党中央积极适应国家治理面临的新形势、新任务、新要求而提出来的深化改革的重大战略部署，计划通过一系列重大制度安排和体制机制改革，全面推进党、国家、社会各方面事务治理制度化、规范化、法治化[10]，开启了“中国之治”的新篇章。新冠肺炎疫情的全球性大流行凸显了全球治理框架缺失。全球“战疫”与防治增强了人类命运共同体意识，也加深了后疫情时代全球化治理共识与中国方案。这对我国公共管理学科和MPA教育发展都提出了新的更高的要求与期望。我国MPA教育迎来了又一次前所未有的历史性机遇。

（一）大力加强我国MPA教育哲学与方法论思考

习近平新时代中国特色社会主义思想所孕生的习近平新时代中国特色社会主义行政管理体系建设思想[11]、习近平新时代中国特色社会主义政治发展思想[12]、党的十九届四中全会《决定》提出的新“三步走”总体目标、“十三个方面显著优势”“十三个坚持和完善”、全球抗疫的中国治理经验等，既是新时代中国公共管理变革和MPA教育发展的重要支撑又是其重要方向。亟需植根中国大地，培育一批又一批熟悉中国治理情境、理论素养过关、实践本领过硬的公共管理专门人才。这就要求今后MPA教育推进中，要平衡处理好事实与价值、传统与现代、本土化与国际化、地方性与全球化等关系，重视 MPA教育对治理文化的再造，特别要处理好本土化与国际化的关系问题，以更好地适应百年未有之大变局，尽显中国担当。这需要加强对MPA教育中长期发展哲学观与方法论的再思考、再检视、再定位，为此，要始终坚持两个基本原则，一是坚持以马列主义尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，二是不回避现实，要凸显中国公共管理学自身的主题领域、问题意识，致力于解决中国实践问题。如在新的历史起点上凝练MPA教育定位时，不能再简单继续沿用2001年MPA设立之初的目标定位，即“面向政府部门及非营利的非政府公共机构培养高层次、应用型、复合型专门人才”，而应该结合中国社会快速转型变革的迫切需要，把提升公共管理者的领导力纳入MPA教育价值定位和人才目标之中，培养MPA学生的公共性、公共责任意识、战略视野、创新精神和变革思维。事实上，这也是英美德新加坡等众多发达国家MPA教育正在变革的主要方向[13]。

（二）全面推动以需定位的MPA教育综合改革

从公共管理视域看，党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和总体要求、党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义行政体制、统筹城乡的民生保障制度、共建共治共享的社会治理制度、生态文明制度体系等都作出了清晰、明确部署。这对新时代MPA教育思想、理念和内容都提出了更高的要求。

新冠肺炎疫情所引发的应急管理、危机治理，重大突发事件下的谣言治理、政府议程、政策制定与评估、卫生防疫区域治理、疫情防控下农村有效治理、社会保障不平衡不充分、大数据与公共卫生管理创新、应急产业战略规划与推进计划等，也成为新起点上MPA教育面向实践发展与变革必然回应的议题。

此外，伴随着全球新科技革命和新工业革命的发展，人类社会进入了“后信息社会”“新智能社会”“超智能社会”。全球和中国公共部门管理实践将出现新变化、新趋势。新技术革命和新工业革命催生了“数字政府”“智慧治理”“互联网+政务”等新事物，也孕育出了新思想和新理论。比如，在后新公共管理时代，公共管理新的理論范式出现，如“新公共治理”[14]与“新公共价值管理”[15]，而“善治”“新公共服务”“合作治理”“网络治理”“数字治理”“整体化治理”等系列新理论也不断涌现。

基于上述因素，新时期我国MPA教育如何以公共精神和回应现实需要为导向，服务于国家重大发展战略、服务于国家和区域经济社会治理需要，亟需有序推进我国MPA教育实现综合性全景式嬗变。鉴于此，需要重点做好如下工作：一是坚持以学生能力培养为中心。MPA教育始终坚持需求导向，真正做到党和国家事业发展需要什么人才就培养什么人才。二是加强师资队伍建设。MPA授课教师既要有坚定的政治信仰，又要具有扎实的学识，善于提炼标识性概念，才能讲好中国故事，真正提升学生认知、诊断和分析能力。此外，要积极支持教师在实务部门挂职、承担政府项目，还要聘用更多领导干部做学生的社会导师。三是加强MPA核心课程及教材建设，凸显实践性，同步传授显性知识（Explicit Knowledge）和隐性知识（tacit knowledge）。四是深度推进教学方法改革。力戒理论脱离实践、“满堂灌”式教学，积极开展案例式、研讨式、情景模拟式教学，尤其要鼓励基于中国公共管理实践，选取典型案例开展教学。此外，要结合现代信息技术，探索引入MPA在线教学，实现优质教育资源共享。五是有序推进论文标准改革。在坚持撰写学术型论文的同时，稳步增加案例分析型、调研报告型、政策分析型等多样化的论文类型。六是积极论证推行公共管理博士（DPA）项目。

（三）主动加强我国MPA教育的跨学科性与交叉性

公共管理是一个典型的跨学科、综合性、应用型的领域[16]。围绕“双一流”战略，公共管理学科需要积极关注科学发展前沿，尤其是科学方法论、数字科学、脑科学、认知科学、智能化技术、虚拟技术（数据挖掘、机器学习、模型仿真）等领域的新进展。MPA教育更需要主动汲取营养，借鉴行为经济学、实验经济学的方法与技术，促进自身的转型与创新。此外，越来越多的实践表明，公共管理共同体不应该仅是公共管理学者的共同体，更应当是所有参与公共管理实践活动主体的共同体。因此，未来在各MPA培养单位研究方向设置上，结合MPA教育生态系统特点，需要体现出专业化与个性化、趋同性与区域差异化、跨界化与守正性相统一的设置原则[17]。当前的MPA培养院校既有综合性大学，又有财经类、农林类、理工类、医学类院校以及各地方的党校，研究方向设置既不能一刀切，也不能分散杂乱，各设各立，而应该以典型的公共管理方向为主，基于国家发展、社会需求、院校特色、区位禀赋、学科属性等原则设置多元、合理、有序的研究方向，确保我国MPA教育在“五大发展理念”指引下，实现健康、可持续、有质量的发展。

参考文献：

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[5]王战军，乔刚.改革开放40年中国研究生教育的成就與展望[J].学位与研究生教育，2018，（12）.

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[8]薛澜.为世界贡献MPA教育的中国经验[N].光明日报，2019-10-22（15）.

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[11]中国行政管理学会课题组.习近平新时代中国特色社会主义行政管理体系建设思想研究[J].中国行政管理，2018，（6）.

[12]王浦劬.习近平新时代中国特色社会主义政治发展思想论析[J].政治学研究，2018，（3）.