治理技术为何方便了形式主义

吕德文

笔者近来在调研中发现，一些基层干部反映，基层形式主义问题仍然严重，减负效果不甚明显。一些打着改革创新旗号的治理技术，与既有的不甚完善的基层治理体系结合在一起，成为滋长形式主义的根源。

这些年来，基层治理体系发生了很大变化，基层治理体系在一定程度上呈现出“对上不对下”特征。具体表现有三：一是部门督查化，职能部门往往以简政放权和给基层赋权的名义，将很多部门职能下放给属地政府。如此，职能部门普遍承担了“只监督，不做事”的角色。基层治理在一定范围内存在“一个人做事，九个人监工”的情景。二是属地政府“背锅”化。属地政府看似增加了不少权能，也有做事的能力。但是，在部门督查化的影响下，属地政府并无足够的做事自主性。上级部门不仅强化了结果考核，还增强了过程考核，全过程治理成了现实。基层治理如果出了偏差，属地政府和基层干部要承担相应的责任。即使是因为政策不符合基层实际而导致的失误，基层也会因为“属地管理”而承担责任。三是自治组织行政化。由于基层承担的事务越来越多，基层政府的工作力量不足，一些地方的自治组织承担了大量的行政事务，村干部和社区干部普遍全职化。结果是，自治组织疲于应付上级下派的行政任务，反而难以抽出足够的精力来回应群众诉求。

客观上，这一“对上不对下”的特征，一定程度上是由治理技术支撑的。一方面，在治理现代化的指引下，上级部门以精准为导向，强化了对基层治理的要求。但实际情况是，基层社会有极大的模糊性，很难精准计算。脱离实际的精准治理要求，使基层只能为精准而精准。比如精准扶贫工作，基层干部在精准识别、精准施策和精准脱贫的工作中，为了让扶贫系统的数字准确，需要反复修改数字，随时调整数据。另一方面，这些年来互联网技术的发展，也为监督基层提供了方便。不少基层干部有多个微信工作群、App、工作系统。这些治理技术，本意是为了提高工作效率，但在实践中，客观上方便了上级监督和指挥。一些地方开发了专门的扶贫App，或者使用钉钉等软件工具，明确要求扶贫干部每天要按时打卡，定位，填写扶贫日志，连入户的行动轨迹都要求上传。扶贫是充满理想、温情和人道的工作，不应受监督技术严格限制而成为一项机械工作。

这些互联网技术和“对上不对下”的基层治理体系相结合，在一定程度上强化了官僚主义。表面上看，以数字系统和App为代表的治理技术是一项理性、客观、公平的制度设计，它几乎是“无人系统”的典型代表。但另一方面，这些治理技术大多是上级部门为方便监督和领导设计的，具有“空中视角”特征，很难充分估计和考虑到基层实际以及各个地方的差异性。过去，基层在面对上级政策的不相符之处时，尚且可以根据当地实际情况加以变通；而今，在技术治理的环境下，基层无从逃避，只能以形式主义应对形式主义。

从我们的调查看，与过去相比，治理技术主导下的形式主义有了新特征：一是系统性。某种意义上，这些形式主

义大多以制度、规范或技术等形式存在，并不是某个主观意志制造出来的。这种系统性的形式主义，不仅基层不喜欢，上级部门也很无奈。但为了保证系统的运转，大家都不得不应付。二是隐蔽性。治理技术主导下的形式主义，具有很强的隐蔽性，难以通过传统的作风建设和制度建设加以解决。相关整治措施只能从统筹会议、减少文件、改进调查检查等方面入手，难以触及隐藏在制度化、规范化背后的技术形式主义。三是顽固性。治理技术一般是通过“仿真”实际治理过程而设计的，其实质是对治理全过程留痕化和数字化。这些治理技术一旦建成，它自有一套运作方式，会产生反向适配效应——一旦治理技术无法运转，甚至会反过来要求基层工作脱离实际来满足技术的要求。上级部门为了有效监督下级，下级为了有效证明自己，都要依赖于技术。因此，这些治理技术，以一种“无辜”的面目呈现在反形式主义的大潮中，不那么容易被“反”掉。

基层治理说到底是做群众的工作，人的工作无法标准化和精准化，基层事务也有模糊性和不规则特征，技术治理的空间其实是有限的。因此，应防止治理技术被滥用，基层治理创新的着点不在于制造华而不实的现代技术，而应该返璞归真。与其建立一套套精妙的基层治理系统，配备庞大的基层管理队伍，不如依靠简约高效的治理体系，让基层干部和群众打成一片，在做群众工作中完成治理任务。▲（作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）