构建海绵城市可持续推进长效机制的思考

赵丰昌

(北京建筑大学 海绵城市研究院， 北京 100044)

党的十九大报告中明确提出：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。海绵城市建设在改善城市生态环境、提升市民居住和生活环境以及缓解城市内涝等方面具有重要作用。海绵城市建设是重要的指导思想和建设模式，归根到底是为了解决城市水生态问题。

一、海绵城市建设推进中存在的问题

2015年1月，国家财政部、住建部、水利部联合印发《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》(财建〔2014〕838号)。三部委分别于2015、2016确定了 30 个海绵城市试点建设城市，确定的试点面积达六百多km2。期间，国务院办公厅于2015年10月印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发〔2015〕75号)，明确了海绵城市建设目标。

截至2019年末，试点区完成海绵城市建设面积达到920 km2，完成建筑与小区类项目近2 600个，海绵型道路1 000余条，海绵型公园近400个，河湖治理项目近350个，排水防涝项目570多个。全国已有370个城市编制海绵城市建设专项规划，涉及面积10 200km2。三部委已完成两批海绵城市试点终期验收工作，主要从试点区建设成效、可推广与可复制经验模式、相关制度落实及项目建设效果、资金使用及运作模式四个方面进行考核，各试点基本做到了“城市有机制、试点有模式、片区有成效、项目有品质”。然而，海绵城市建设任务艰巨且时间紧迫。为避免虎头蛇尾，须构建可持续推进长效机制为其保驾护航。对此，结合两批海绵城市试点建设，主要从法律保障、组织管理、技术支撑、资金支持四方面总结海绵城市建设推进中长效机制构建方面存在的问题。

(一)法律保障跟进不足

海绵城市试点验收评估考核工作中明确规定：管控制度有法规予以明确，地级及以上城市需由城市人大立法或颁布人民政府条例，或修订颁布现有法律法规补充海绵城市建设有关内容，县级市或没有立法权的城市，可以市委常委会决议、市政府文件等代替。当前试点城市基本均在规划建设管理规定或办法中体现海绵城市建设要求，但出台的许多相关政策和规范性文件也大都缺乏强制力和约束力，不能有效规范各地海绵城市建设。表现在：标准规范法律效力不强，对规划设计和建设的从业人员基本没有约束力，导致执行力不足。试点结束后的“人治管理”方式能持续多久仍未知，只有“法治管理”才是推进依法治国、实现城市治理体系现代化的根本要求，是海绵城市可持续推进长效机制的根本保障。

(二)组织管理不系统

海绵城市建设项目大多属于公益项目，必须以政府主导为主。开展的试点多由城市人民政府成立的海绵城市建设工作领导小组统筹工作。但海绵城市建设涉及多个政府职能部门，常出现政府部门间配合效率低、监督管理执行不力、履行职责不到位、责任缺失等普遍问题。另一方面，政府的组织管理没有系统地体现在海绵城市建设的各环节，如各地出现的对竣工验收质量把控不严、未开展有效的公众参与等情形，均与政府的组织管理不力有关。

(三)技术支撑不完善

1.理念认识不清

海绵城市建设是一个系统工程，要求做到多专业联合、多系统衔接、多目标实现。由于对海绵城市内涵、径流总量控制等基本概念认识模糊，存在部分规划忽略本地条件，对“年径流总量控制率”等指标机械套用和分解，缺乏各系统对接、缺少竖向合理衔接、缺少多目标的实现途径等，导致建设碎片化、项目混乱，难以实现海绵城市建设规划目标。

2.标准规范编制质量欠缺

两批试点验收评估考核均要求各试点城市建立本地的工程规划、设计、施工、验收、运维的标准规范，施工图审查要点等，列出本地的海绵城市典型设施的设计方法和参数。然而，部分试点城市编制成果尚有问题，表现在：①部分城市的标准规范没有结合本地条件，甚至抄袭改编、相似内容较多，难以形成符合本地特色的规范，缺乏实际操作性；②试点城市典型的绿色设施设计参数不明确、有效监测数据不足，难以形成可复制可推广的技术做法；③在规划、设计、施工、验收等环节，海绵城市要求与现行标准规范不衔接，甚至自相矛盾。

3.工程施工不精细

精细化施工是海绵城市建设成效最重要的落脚点。海绵城市精需要精细化施工，结合“渗、滞、蓄、净、用、排”六字箴言，才能有效发挥设施的作用。精细化施工要求对项目的竖向、坡向、高程、施工时序等均需严格把控。

现在施工队伍大多在施工过程中难以抛开原有的施工方式。尽管多次做了施工交底，仍会出现问题，在试点城市现场发现类似假海绵不在少数。主要原因是各地普遍缺乏有技术储备和丰富经验的施工队伍为后续工作做强力的支撑。

4.运行维护不到位

两批国家试点城市建设已进入项目运行维护期。虽各试点城市均编制了运行维护标准，但后期的运维效果和绩效考核仍存在诸多不确定因素，如维护管理制度和操作规程落实性不高、政府部门或运行维护单位权责划分不清晰、市民参与热情不高，导致一系列普遍问题：下沉式绿地中乱扔垃圾，植物养护不到位，景观效果大不如前；透水铺装没有定期清洗、雨水花园进水口清淤不到位等。

5.监测有效性差

海绵城市监测意义重大，可用于记录设施的建设与运行情况，评价海绵城市建设整体效果；为海绵城市建设责任主体绩效考核、PPP社会资本按效付费提供量化依据；为模型的率定和验证提供数据支撑；为智慧城市数字管理平台建设提供基础数据。然而，试点城市虽均安装了监测设备，为海绵城市建设提供相关数据支撑，但尚未形成完善的海绵城市监测体系，取得的监测数据实用性不高、代表性不强、有效性低，无法满足海绵城市监测的初衷。

(四)资金支持积极性低

据有关估算海绵城市建设投资每平方千米约1～1.5亿元。按此估算，到2020年，全国每年海绵城市建设投资将超过4 000亿元，到2030年，需要资金约16 000亿元。由此可见，海绵城市建设中资金缺口是一大问题，单凭政府投入不现实。加上社会资本广泛参与度不高，部分试点城市在招投标或竞争性谈判时出现流标，延误整体项目的建设进度。究其原因，海绵城市建设项目大都属于公益性服务项目，基本不产生经济效益，且大都不具备使用者付费条件，主要以政府购买服务或可行性缺口补贴作为社会资本方的收益来源，PPP模式很难吸引社会资本参与到建成区的海绵城市建设；针对海绵城市建设在决策、建设、运营阶段均存在风险，虽然地方政府部门关于政府与社会资本合作的PPP模式已有相关政策、规章或指导性文件，但是我国PPP模式暂未形成一套完整、正式的法律保障体系，除引进商业咨询团队和技术咨询团队进行全程把关外，在完善政府与社会资本风险分担的同时，需要有专门的海绵城市建设PPP模式相关的法律作为保障，降低各个环节风险。

二、海绵城市可持续推进长效机制构建

国办发〔2015〕75号文明确要求：住建部要会同有关部门督促指导各地做好海绵城市建设工作，继续抓好海绵城市建设试点，尽快形成一批可推广、可复制的示范项目，经验成熟后及时总结宣传、有效推开。

我国实行海绵城市建设试点城市的工作目的在于总结经验和解决问题，形成有效的模板，进而全面推进海绵城市建设。鉴于海绵城市建设的复杂性、系统性，须构建海绵城市可持续推进长效机制，明确政府各职能部门、企业和市民各自的职责和要求，建立海绵城市建设工作常态化、规范化和法制化的工作机制，推动海绵城市建设事业有序、健康可持续发展。

图1 海绵城市可持续推进长效机制构建示意图

(一)认识到位：清楚理解海绵城市建设理念、内涵

海绵城市建设的核心是推行现代雨洪管理体系[1]。其原理是对径流总量、径流峰值、径流污染的控制，是基于“源头减排、过程控制、系统治理”的建设理念，通过“规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设”的原则，综合采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等工程技术措施，系统地解决城市开发建设面临的水生态问题。

各级决策者是海绵城市建设的大脑，首先要正确认识海绵城市概念。海绵城市是结合我国实际情况提出的更加系统的生态理念，拥有坚实的理论基础。然而仅“年径流总量控制率”的应用就在学术界引发不小的争论，其实这一指标是静态的，容易落地，北京建筑大学专门发表论文对“年径流总量控制率”这一指标进行过解读。相比而言，“径流峰值”是动态的，关系到“灰绿设施”的有效耦合。首先，在规划设计阶段要研究、落实好 “年径流总量控制率”“径流峰值”“污染物削减率”“初期雨水径流污染控制”“合流制溢流(CSO)频次(或体积)”等控制指标。其次，要清楚海绵城市是基于水生态、水资源、水环境、水安全等多目标的新型城市发展模式，不是单一的内涝防治，不是单一的水污染控制；海绵城市应构建微排水、小排水和大排水为系统的现代雨洪管理体系，并与城市防洪系统、污水处理和合流制溢流污染控制等系统有机衔接，不是单纯的低影响开发(LID)；要明确目标：微排水系统(源头减排)应对低强度的中小降雨，以年径流总量控制率作为规划控制指标，实现的是开发前的自然水文状态，小排水系统(市政雨水排水系统)应对较大概率短历时强的降雨，以设计重现期(P=2～5年)为控制指标，实现的是小雨不积水，大排水系统(排涝除险系统)应对极端强降雨，以设计重现期(p=10～100年)为目标，实现大雨不内涝；海绵城市是绿色的可持续发展方式，是生态文明建设的重要内容，不是昙花一现的高大上概念。海绵城市建设既要有“目标导向”和“问题导向”的思路，也要厘清水量与水质、灰色和绿色、分散与集中、景观与功能、地下与地上的关系等。

(二)行政手段：纳入各级政府考评、明确各职能部门分工

在国家层面的海绵城市专门立法或相关法律尚未出台之前，要做到：①明确各职能部门分工。政府相关职能部门要明确责权关系和部门的精细化分工，减少部门管理职权冲突，提高政府职能部门的重视程度和工作效率，完善和创新相关职能部门的奖惩与问责机制，由市政府组织对各区级政府和相关部门海绵城市建设情况进行年度考评，并将考评结果纳入政府绩效考核体系。②完善监管机制。实行政府监督与社会监督相结合的管理模式，规范监管部门的用权行为，权利落实，审慎用权，避免出现权利滥用的行为，以及监管不到位的问题。拓宽社会监督反馈渠道，对海绵城市建设和政府行政行为进行日常监察，通过奖励等方式鼓励监督、举报、反馈等合法行为。③满足公众诉求。政府积极获取公众诉求，并把公众愿景在政治决策时体现出来，增强公众对政府的信心和满意度。

(三)资金支持：寻求资金获取渠道、规范资金使用

我国在建设海绵城市的过程中主要实行PPP模式，但由于PPP模式建设仍存在法律、风险和收益等方面的问题[2]，社会资本参与海绵城市建设的积极性不高。

必须研究针对性策略为后海绵城市试点建设提供资金保障：①财政部可考虑对采用PPP模式的地方政府给予重大专项支持。国家税务总局对参与海绵城市建设相关的企业给予一定的税收优惠，激励更多企业参与到海绵城市建设。②传统PPP模式是通过“使用者付费”及“必要的政府付费”获得合理投资回报，而海绵城市PPP项目公益性强，基本不产生经济效益，现阶段主要是政府“购买服务”，要积极研究适合我国并没有建立强制性的雨水收费制度，尽可能向主要以“使用者付费”的方式转变，由“购买服务”向“购买效果”转变。地方政府应在进行海绵城市绩效考核时，坚持以“效果”作为付费标准。在激励政策方面，对社会资本积极参与海绵城市建设项目的单位和个人予以奖励，鼓励企业自主创新，开展海绵城市新产品、新材料研发等。③加强专项资金管理使用范围、分配、拨付的监督，成立海绵城市项目建设资金保障小组，专门负责资金筹措，并规范落实资金使用，确保财政资金专款专用，杜绝非法占用、挪用专项资金等非法行为，最大限度地发挥海绵专项资金的撬动作用。

(四)示范引领：优秀案例授牌、资金奖励

2017年住建部牵头组织编撰了《海绵城市建设典型案例》。该书从源头减排、治理城市内涝和黑臭水体以及城市片区建设改造等方面筛选了21个典型案例，把理论、技术、实践、研究几方面联合起来，对推动全国海绵城市建设中发挥了示范引领作用。国家或行业层面应制定海绵城市建设“案例评优”的制度或办法，实行优秀案例授牌，案例不限项目、地块、建设片区，提升政府、企业、民众对海绵城市建设的热情和参与度。

结合近期出台的《深圳市海绵城市建设资金奖励申报指南》，建议各地方可开展海绵城市建设资金奖励申报。资金奖励类别可包含社会资本新建项目配建海绵设施奖、社会资本有项目海绵化专项改造奖、相关标准规范编制奖、优秀海绵城市建设项目奖、优秀规划设计奖、优秀施工奖、优秀研究成果奖、相关研究机构奖等。

(五)以评促建、评建结合、完善标准，系统化全域推进：从“海绵+”转向“+海绵”

近期住建部发布《住房和城乡建设部办公厅关于开展2020年度海绵城市建设评估工作的通知》(建办城函〔2020〕179号)，要求对全国海绵城市规划和建设、制度、效果的全流程评价，采用以定性评价为主的方式，对于海绵城市建设情况、建设效果、监测情况，采用以定量为主的方式，定性与定量相结合。以评促建是又快又好实现75号文中“到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求”重要抓手， 是落实系统化全域推进海绵城市建设的保障。

各地应积极落实住建部要求，一是研究建立涵盖源头减排、排水管渠、排涝除险的水系统模型，如排水管网模型、地表径流模型、河道湖泊模型等。二是采用适合的监测设备，对水体沿线排污口、雨水排放口、合流制溢流口、水体监测点等主要节点进行有效监测。结合智慧水务体系建设，长期有效的开展以评促建。

标准规范是海绵城市建设发展进步的基石，要做到“标准支撑、指导建设”，才能层层把关，最终保障工程建设的高质量落地。在提出“海绵城市”理念之初，住建部及时组织专家对《城市用地竖向规划规范》(CJJ83-2016)、《室外排水设计规范》(GB50014-2006)、《公园设计规范》(GB51192-2016)、《城市排水工程规划规范》(GB50318-2017)、《建筑与小区雨水利用工程技术规范》(GB50400-2016)(GB50014-2006)、《城市绿地设计规范》(GB50420-2007)等相关规范做了修订，并组织编制了《海绵城市建设评价标准》等文件。近期正在编制《海绵城市建设监测标准》《海绵城市建设工程施工验收及运维标准》，为推进海绵城市建设长效发展做全方位的技术支持。各城市应结合海绵城市建设目标，立足本地特色，因地制宜地编制相关标准规范，编制过程要做到技术适应性、创新性、科学性、经济性[2]。各地要结合已完工项目和监测结果尽快建立、完善海绵城市建设效果评估验收办法，运行维护技术规程等，并补充相关典型设施设计方法和参数，及时推广应用，同时解决好与现行标准规范不衔接的问题。最终建立完善海绵城市建设的标准体系，纳入各项建设的标准规范中，使海绵城市建设规范化。

无论是基于国际雨洪管理立法大环境还是我国海绵城市建设长效机制的建立，海绵立法都势在必行[3]。近期先在各海绵城市试点地区制定完善区域性的海绵城市建设法规，政府应根据各地实际情况，认真研究相关地方性法规并及时出台，保障地方海绵城市建设与改造。法律应包含规划管控、融资、建设、运行维护的内容。国家以在具备成熟的立法条件时，结合地方相关法规的运行情况后，研究海绵城市单独立法问题，初步形成全国统一的相应法规。近期尽快研究开展雨水管理收费制度，如根据不同的建筑类型，针对企业和居民直接向下水道排放雨水，按照不同标准以建筑的不透水面积交纳相应的雨水费。采用雨水滞蓄工程设施的则可获得减免和优惠。同时，还应有PPP模式的法律法规，明确政府与企业、组织间的权利义务关系，降低PPP过程中的各种风险，确保有效收益，为海绵城市建设的投融资提供有力的法律制度支撑。

各试点城市都在探索以海绵城市建设为重点的“海绵+”的解决方案。后海绵时期应从“海绵+”转向“+海绵”的模式，将海绵城市的理念贯彻到新型城镇化规划、设计、建设和管理的全过程，真正实现系统化全域推广海绵城市建设。近期可与老旧小区改造、城市排水防涝、污水处理提质增效、黑臭水体治理、新基建等工作紧密结合。

(六)培养人才、强化创新： 提高海绵城市建设质量

“让专业的人做专业的事”。地方政府作为本地建设的主导，在各个环节都要培养出专业的复合型人才，有专业的顶层设计者、专业的设计人员、专业的施工企业和专业的运营维护队伍。各地政府应着力构建起科学完备的人才培养体系，包含海绵相关技术与管理人员的引进机制、服务保障方案、优惠政策等，既要加大对专业设计人员的培养，也要对奋战在一线的施工单位进行培养，及时清除不符合要求的队伍，设置企业黑名单等。围绕着“渗、滞、蓄、净、用、排”的技术要求，研发质量保障、施工简单、功能有效、运维便捷的系列技术与配套产品，强化工程建设新材料和新技术的创新。

(七)教育与公众全过程参与：引导公众全过程参与

海绵城市建设是为了创造更好的城市生活环境，人民群众是直接受益者，是解决实际问题、容易得到群众支持的民生工程。从试点经验来看，海绵城市建设之初公众参与度不高，甚至出现在建设过程中阻挠、破坏的行为，项目完工取得成效时，才感觉到海绵城市建设是利国利民的事。类似事件说明政府对海绵城市建设宣传不足，公众对海绵城市建设缺乏认识。提高公众全过程参与监督也是发达国家雨水管理的宝贵经验[4]。

我国应使公众参与到海绵城市建设中的各个环节，如规划管控阶段，强化公众在两证一书发放时通过网络或者海报告知公众，并征求意见；设计阶段，设计方案应该向公众公布，让其了解项目建设内容、工期进度等情况，将公众诉求内容尽量纳入方案；运营维护阶段，公众可行使监督权利，同时在日常生活中规范自己行为，不破坏相关设施，积极主动地参与到设施维护管理上[5]。另外，政府可通过电视、网络、广播、报纸等媒体向公众传播海绵城市建设有关知识，在学校有计划地开展一系列的海绵知识科普讲座等。

三、结语

我国海绵城市试点城市建设取得了很大的成效，但是由于海绵城市建设系统的复杂性，还存在不少问题有待解决，必须构建起可持续推进的长效机制，才有可能实现海绵城市建设远期目标，避免后海绵城市建设试点时代建设出现萎缩。构建海绵城市建设可持续推进的长效机制，必须明确海绵城市建设和管理的政府各职能部门、企业、社会团体和公众的职责和权利，法制化和规范化工作机制。以榜样示范为引领，以标准规范为指导，以专业人才和公众为力量，推动海绵城市建设的可持续发展。