强制隔离戒毒人员诊断评估工作存在问题研究

陈进婉

（广东省戒毒管理干部学校，佛山 528136）

2018 年5 月，全国司法行政戒毒场所建立全国统一的司法行政戒毒工作基本模式，以科学戒治为核心，以帮助戒毒人员戒除毒瘾为根本目标，融科学理念、专业方法、综合施策为一体，形成综合配套的戒毒技术标准和规范体系，实现科学精准戒毒。建立全国统一的司法行政戒毒工作基本模式是在新的历史起点上开启司法行政戒毒工作的新征程。2018 年12 月，广东省戒毒管理局根据《司法部关于建立全国统一的司法行政戒毒工作基本模式的意见》有关精神，修订了《广东省司法行政强制隔离戒毒诊断评估实施细则》。

1 强制隔离戒毒诊断评估

强制隔离戒毒诊断评估（以下简称诊断评估），是指强制隔离戒毒所对戒毒人员在强制隔离戒毒期间的生理脱毒、身心康复、行为表现、社会环境与适应能力等情况进行综合考核、客观评价。

2013 年9 月2 日，公安部、司法部、国家卫生计生委颁布实施《强制隔离戒毒诊断评估办法》（以下简称《诊断评估办法》）。2015 年，广东省公安厅、司法厅和卫生计生委联合制定了《广东省强制隔离戒毒诊断评估实施细则》（以下简称《诊断评估 细则》）。

2 强制隔离戒毒人员诊断评估存在的问题

针对强制隔离戒毒人员诊断评估存在的问题，我们选取了几个比较有代表性的强制隔离戒毒所开展了相关的访谈和问卷调查，包括广东省三水强制隔离戒毒所、广东省第二强制隔离戒毒所、深圳市第二强制隔离戒毒所和惠州市强制隔离戒毒所等单位。面向基层一线民警和戒毒人员开展访谈和问卷调查，本次问卷调查，共发放民警调查问卷350 份，回收有效卷205 份；发放戒毒人员调查问卷700 份，回收有效卷570 份。围绕“你认为诊断评估办法存在的问题”，基层民警反映问题主要集中在工作体制和诊断评估体系这两个方面。主要问题统计如下（图1）：

图1 你认为诊断评估办法存在的问题

2.1 工作体制存在的问题

当前，广东省的强制隔离戒毒执行方式主要有两种：一是公安机关和司法行政机关分段执行；二是广州市实行公安机关直送方式。此次调查研究主要关注公安机关和司法行政机关分段执行存在的问题。

强制隔离戒毒工作由司法行政机关和公安机关共同完成，这种工作体制也体现在戒毒人员的诊断评估工作中。由于公安机关和司法行政机关的工作权责不清晰，职责重叠，造成司法行政机关和公安机关在强制隔离戒毒诊断评估工作中，多头执法，权责重叠，造成执法过程中的种种问题。主要包括：

2.1.1 权责不清晰，公安机关和司法行政机关身兼多职

对于强制隔离戒毒，公安机关既是决定机关，又是执行机关，司法行政机关仅仅是执行机关，同时，也是最主要的执行机关。在诊断评估环节，公安机关既是诊断评估的执行机关，又是诊断评估的决定机关，司法行政机关既是戒毒矫治的执行机关，又是诊断评估的执行机关。此外，公安机关隶属于公安厅，司法机关隶属于司法厅，但是司法行政强制隔离戒毒机关诊断评估的结果却需公安机关审批。这种分权管理模式直接导致公安机关有权无责，司法行政机关有责无权。在现实操作中，经常出现司法行政机关作出提前或按期解除强制隔离戒毒的评估结论，公安机关不予批准。执法标准的不统一，除了影响法律的权威性和公正性，给戒毒人员造成随意执法的印象之外，还容易造成戒毒人员思想的波动，给司法行政机关的执法工作带来潜在的安全隐患。

2.1.2 各地公安机关的工作标准要求和程序不统一，造成审批的延误

在强制隔离戒毒诊断评估审批工作中，各地的公安机关的审批程序带有明显的地方特色，有些是在市级公安机关统一审批，有些是下发到县（区）级公安机关统一审批；有些是禁毒大队审批，有些是法制大队审批，这样就造成了每一次的审批期限都不同。加上公安机关出于工作需要频繁的交流轮岗，主管人员的更替频繁，没有及时告知司法机关，工作交接不到位，造成审批材料积压，也是延误审批工作的潜在因素。审批工作的延误，容易引起戒毒人员的不满情绪，也给司法行政机关强制隔离戒毒所带来了监管压力和安全隐患。

2.1.3 与公安机关的强制隔离戒毒所工作衔接不顺畅

①办理所外就医的戒毒人员的监管和诊断评估出现空窗期。戒毒人员办理了所外就医，在离开司法行政机关的强制隔离戒毒所后，司法行政机关对戒毒人员就失去了管控的权力，但公安机关却没有很好的进行衔接，在这3 个月里，司法行政机关该管却管不着，公安机关管得着却不管，工作衔接的脱节，直接导致办理所外就医的戒毒人员没有得到妥善的监管和戒毒诊断评估。②移交戒毒人员过程中出现的诊断评估断档。以一个实例来说明，某所的某戒毒人员的强制隔离戒毒期限 是2017 年3 月22 日至2019 年3 月21 日。在公安机关提供的管控信息表中显示“2018 年1 月17 日入所（即移交司法行政机关强制隔离戒毒所）”，同时公安机关移交的诊断评估的积分表记载的是2017 年3 月至 2018 年1 月。但实际上，该戒毒人员是在2018 年2 月21 日由公安机关移交入所的，司法行政机关的诊断评估是从移交之日起算的。那么，在2018 年2 月1 日至2018 年2 月20 日，该戒毒人员是没有开展任何的诊断评估的。③公安机关重复决定强制隔离戒毒导致的执法困境和诊断评估难题。例如，某戒毒人员2 月入所， 3 月办理了所外就医，但在4 月，又因再次吸毒被公安机关决定强制隔离戒毒，由于上一次的强制隔离戒毒期限未满，办理所外就医戒毒人员变更社区戒毒的期限未到，公安机关再次决定强制隔离戒毒，这就造成了司法行政机关的执法困境，到底该执行哪段强制隔离戒毒期限？诊断评估是否重新启动，还是将前一次强制隔离戒毒期内的诊断评估延续下去？

2.1.4 司法行政机关和公安机关的执法标准不统一

司法行政机关和公安机关的执法标准的不统一，主要表现在：①诊断评估的操作标准不统一。公安机关和司法行政机关虽然同样使用同一《诊断评估办法》和《诊断评估细则》，但是，在具体操作上，却是各行其是，例如公安机关对戒毒人员的奖罚分，只有总分，没有具体的说明材料；在办理移交时，不一定向司法行政机关提供《戒毒人员身心康复评估表》等。 ②戒毒模式不统一。司法行政机关实行全国统一的司法行政戒毒工作基本模式，而公安机关有其专有的戒毒模式，戒毒模式的不统一，直接导致了工作标准的不统一，造成了戒毒人员的诊断评估难以保有客观性和顺利衔接。

2.1.5 强制隔离戒毒诊断评估缺乏执法监督

公安机关身兼强制隔离戒毒的决定机关和执行机关，司法行政机关身兼诊断评估的执行机关和诊断评估的决定机关，执法权和决定权都掌握在同一机关的手中，加上缺乏第三方的执法监督，容易导致不规范执法和随意执法，影响了法律权威和法律的公正性。

2.1.6 机构编制和领导职数的不落实导致诊断评估中心形同虚设

司法行政机关现在实行全国统一的司法行政戒毒工作基本模式，按照基本模式的规定，以专业中心为支撑，强制隔离戒毒所需要建立5 个中心，即戒毒医疗中心、教育矫正中心、心理矫治中心、康复训练中心和诊断评估中心，进行实体化运作，承担戒毒医疗、教育矫正、心理矫治、康复训练和诊断评估等专业戒治工作。截至目前为止，5 个中心的架构基本搭建了起来，但是，5 个中心的领导职数和人员编制却迟迟没有落实，中心的工作人员都是从各个部门抽调组成，导致中心的运作模式更类似于联合办公，而非专业运作。

2.2 诊断评估体系存在的问题

2.2.1 无法契合戒毒人员的毒品成瘾特点和产生实效[1]

诊断评估体系对帮助戒毒人员戒除毒瘾的功能弱化，忽视每个戒毒人员滥用毒品情况存在的个体差异性，以及阿片类毒品和合成毒品对人体大脑的损害差异；诊断评估仅评估戒毒人员某一戒治周期的戒毒效果，缺乏具体的诊断目标和评估的延续性。

2.2.2 诊断评估体系应该更多的服务于毒瘾的戒除和社会再适应教育

强制隔离戒毒工作的最终目标是帮助戒毒人员戒除毒瘾，但在现有的教育戒治活动和诊断评估体系中，文化知识教育和考核占据了半壁江山，对戒毒人员毒品成瘾程度的评估和脱瘾程度的评估几乎为零。我们针对“为更好地帮助你戒除毒瘾，你认为诊断评估需增加哪些方面的内容”的问题开展调查，戒毒人员的主要反应如下（图2）：

图2 为更好地帮助你戒除毒瘾， 你认为诊断评估需增加的内容

从图2 中可以发现，关于戒除毒瘾，戒毒人员本身急切需要的是社会适应能力的改善、心理问题的矫治和家庭关系的疗愈。

2.2.3 诊断评估体系的评估标准操作性和客观性不强

诊断评估体系缺乏具备操作性和指标性的评估标准。现有的诊断评估体系虽然从生理脱毒、身心康复、行为表现和社会环境与适应能力4 个方面进行层级递进式的评估，但是缺乏实际操作性和科学性。（1）评估标准过于笼统，缺乏详细的可操作的标准。以生理脱毒评估为例，其评估标准包括“未出现明显稽延性戒断症状”，稽延性戒断症状可持续2～6 个月，对“明显的稽延性戒断症状”没有程度上的界定，对社会功能的影响也没有纳入评估的范围。（2）评估标准过于宽泛，评估结果主观性太强。以戒毒人员在生产车间随意走动为例，在《诊断评估细则》中，可依据的评估标准包括：①第二十一条，“（一）戒毒人员有下列行为表现的，视情节罚1～4 分。”之“5.违反劳动、上课、就餐纪律，不听指挥，影响管理秩序但情节轻微的；”②第二十一条，“（二）戒毒人员有下列行为表现的，视情节罚5～8 分。”之“1.不遵守队列、课堂、车间纪律，大声喧哗、随意走动、影响管理秩序的”。对该行为适用哪条标准和扣分的标准，就完全依赖于管教民警的主观判断了，可以说，同一个行为有可能出现千差万别的扣分 结果。

实际操作性的缺失，容易导致一线民警的工作操作性不强，对于戒毒人员的戒毒效果评估存在多重标准，自行其是，进而导致对后续的戒治工作更加会无从 下手。

3 对诊断评估工作的设想

3.1 实行单一职能，剥离公安机关和司法行政机关的执行权和决定权

司法行政机关的强制隔离戒毒人员诊断评估工作与公安机关在工作衔接方面存在的诸多问题，很多程度上是由于强制隔离戒毒工作双头执法、职权不明晰而导致的，因此，在实施戒毒人员的诊断评估时，应在立法层面上将执行机关和决定机关割离开来，即剥离公安机关的执行权，将公安机关单独作为强制隔离戒毒工作的决定机关，担负决定强制隔离戒毒的权责；司法行政机关作为强制隔离戒毒工作的唯一的执行机关和诊断评估的日常的执行机关，担负戒毒人员在强制隔离戒毒期限内与脱瘾相关的教育管理工作的执行权责、日常管理活动的评估和教育戒治活动效果的评估。与此同时，按照所内和所外的管控范围，划分公安机关和司法行政机关对戒毒人员的管控权限，杜绝监管空窗。

3.2 成立专职诊断评估机构，实现诊断评估中心的实体运作

成立专职诊断评估机构，引入第三方评估，负责阶段性评价和全过程戒毒效果的评估，这是由戒毒矫治工作的工作特点所决定的。“戒毒医疗中心”“教育矫正中心”“心理矫治中心”和“康复训练中心”都是独立运作，并且从事的是日常的戒毒矫治工作，而“诊断评估中心”则是定位为戒毒效果阶段性和全过程效果评估，简单理解，就是对以上4 个中心的戒毒矫治效果进行评估。从这样的操作流程来看，“诊断评估中心”是统管着其他的4 个中心的，因此，我主张不同于现有的 “5 个中心”的建设模式，成立专职诊断评估机构，引入第三方评估。

成立专职诊断评估机构，即是落实机构编制，成立行政职能独立于司法行政强制隔离戒毒所之外的专职的诊断评估机构。把诊断评估工作和日常矫治工作剥离，强制隔离戒毒所仅运作“戒毒医疗中心”“教育矫正中心”“心理矫治中心”和“康复训练中心”等4 个中心，由专职的诊断评估机构来对其戒治效果进行科学的评估，专人专职，实现真正意义上的专业 运作。

同时，允许戒毒专业机构或者禁毒戒毒社会公益机构参与到诊断评估机构的运作中来，由他们与机构的专职技术人员共同来对戒毒人员开展强制隔离戒毒周期内阶段性的诊断评估和整个周期的戒毒脱瘾效果的评估，并为公安机关提供决策的参考意见，为社区矫治组织提供诊断评估支持。

3.3 建立一套多维度、连续性、可量化和服务于戒毒目标的强制隔离戒毒诊断评估体系

基于强制隔离戒毒所的戒毒需求和戒毒人员个人的戒毒利益建立多维度、连续性、可量化和服务于戒毒目标诊断评估体系。①在戒毒人员入所时，开展精神障碍筛查和戒治目标评估。确保患有精神障碍的戒毒人员能及时转诊送医，得到恰当的精神病治疗；而精神正常和人格健全的戒毒人员则以戒毒人员的脑部损伤情况和强制隔离戒毒次数综合考量确定戒治目标，以此开展有针对性的矫治，使戒毒矫治工作做到高效精准。[2]②在戒毒人员的强制隔离戒毒期内，针对戒毒人员开展基于其自身的吸戒毒情况的基础评估，形成“基础评估分数”；综合考量在某一强制隔离戒毒期间内戒毒人员的戒毒情况开展实时评估形成“实时评估分数”。以基础评估和实时评估共同形成评估分数，实施戒治等级和戒治目标的调整。[3]③在戒毒人员的强制隔离戒毒期满解戒后，后续的社区康复根据戒毒人员的戒治等级和戒治目标，制订相应的戒毒矫治措施开展康复矫治，既切合戒毒人员的个体需求，又保持了戒毒脱瘾治疗的延续性，提高社区康复的实效性，落实戒毒人员回归社会的无缝衔接。

3.4 建立全国联网的戒毒人员数据库

将每个戒毒人员的吸毒经历、戒毒经历、脱瘾矫治情况、诊断评估情况和社区康复等情况进行登记，建立全国联网的戒毒人员数据库。从戒毒人员开始诊断评估时起，实行一人一号，终身登记。数据库的建立，既可为我们提供戒毒人员的吸戒毒情况的个体分析，也可为我们的戒毒脱瘾工作研究提供丰富的数据分析。

综上，理顺强制隔离戒毒诊断评估工作体制问题，实现公安机关和司法行政机关职权的分离，并实行第三方评估，同时，建立一套多维度、连续性、可量化和服务于戒毒目标的强制隔离戒毒诊断评估体系，能够更好地兼顾司法行政机关强制隔离戒毒所的戒毒需求和戒毒人员自身的戒毒利益，凸显强制隔离戒毒人员诊断评估工作的科学性、公正性和客观性，帮助戒毒人员更好地与社会生活衔接和融合，将践行治本安全观落到 实处。