蒙医药文化旅游建设项目绩效评价体系研究

2020-08-10弓秀玲高玮

科技促进发展 2020年1期

■ 弓秀玲高玮

内蒙古科技大学土木工程学院包头 014010

0 引言

2006年3月23日，国务院机关事务管理局印发《中央国家机关建设项目绩效评价管理办法(试行)》（国管房地〔2006〕69 号），2011年4月2日财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号），2018年9月1日中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），这一系列有关绩效评价的文件出台，标志着我国对政府投资项目绩效评价的日益重视。

国内外学者对政府投资项目绩效评价做了大量研究，研究主要包括对绩效评价内容、方法的侧重和改进，绩效评价指标的划分，如何确定评价指标的权重等；对蒙医药的研究包括其创新、改进、传承等。绩效评价思想起源于20 世纪30年代提出的PDCA 循环理论[1]，正式的绩效评价理论产生于20 世纪60年代，在公司管理内容的高速发展出现经营权和所有权的分离，导致需要对公司业绩进行评价的大背景下顺势而生[2]。景姣和尹长萍[3]探讨了在工程建筑领域中绩效评价的发展，从过分偏重财务指标发展到各项指标全面兼顾，这也是整个绩效评价活动的发展轨迹。郑方辉[4]总结财政绩效评价是由政府财务评价逐步发展而来，是国家体现民主管理的财政管理工具。黄云轻等[5]提出指标选取要遵循科学性、可行性、相关性和系统性四大原则。高伟[6]系统地研究了常用绩效评价的方法，比较分析了各种绩效评价方法的优缺点。郭秀英[7]在她的研究中指出权重确定的方法主要有主观赋值和客观赋值两大类。张倩[8]以企业绿色管理视角探讨了绩效评价体系指标的选取和构建，分别从经济效益、生态效益和社会效益3 个方面进行了指标的选取研究。扶缚龙[9]认为绩效评价需要考虑组织学习（Learning Curve）的成效、人员素质及开发技术上的多变性和不确定性等多项因素。李安渝等[10]提出项目绩效评价应结合项目本身特点详细分析。乌日罕等[11]认为投资建设蒙医药相关建筑设施如实验室等能更好的推动蒙医药的发展。王丽琼等[12]提出蒙医药文化应把握好“一带一路”带来的契机进行发展。李赟等[13]探讨了蒙医药文化发展创新存在的壁垒及对策。比较发现，西方在绩效评价方面的研究比国内早很多，目前国内学术界对绩效评价方面的研究大都是在西方研究的基础上进行的。国内绩效评价研究起步较晚，理论方面的创新较少，同时财政绩效评价的研究仍处于初级阶段，已有的研究成果大多是关于指标体系的构建问题。财政项目的绩效评价过程虽然大致相同，但是不同类型的财政项目的指标体系不同，所以不同类型的项目需要根据实际情况选取不同的指标并建立相应的指标体系。

蒙医药文化发展历史源远流长，具有浓烈的民族特色，是蒙古民族文化的重要瑰宝，也是中华民族传统医学宝库的重要组成部分。蒙医药是国家第三批公布的非物质文化遗产之一，它取材于草原上常见的植物草药，为草原人民的健康做出了重大贡献。2013年，习近平总书记提出“一带一路”发展战略，为蒙医药文化的发展带来了重大机遇。国家十分重视蒙医药文化的传承与发展，并为其投入了大量的财力、人力和物力，其中在蒙医药文化旅游建设项目方面的投入尤为巨大。为确保国家的投入能起到其应有的作用，对接受投资的蒙医药文化旅游建设项目进行绩效评价是十分必要的。然而查阅国内外相关文献资料以及政府相关政策文件并未发现有关于针对该类项目的绩效评价体系，盲目套用现有的建筑工程类绩效评价体系可能会忽略某些重要因素对于项目整体的影响，从而导致分析出现偏差，政府投资得不到有效合理利用。本文结合蒙医药文化的特点，对内蒙古财政厅已有的基础指标体系加以改进，形成一套完整的适用于蒙医药文化旅游建设项目的绩效评价指标体系。

1 构建绩效评价指标体系

根据内蒙古自治区人民政府办公厅印发的《内蒙古自治区财政支出绩效评价》文件，以及蒙医药文化旅游建设项目的特点，以科学性、经济性、公平性、系统全面性、可操作性原则为基础，采用定性与定量指标相结合方法，初步形成项目准备维度、执行维度和效果维度，构建蒙医药文化旅游建设项目绩效评价指标体系。该指标体系从项目投资决策开始到项目建设过程中可能会对项目建设造成影响的各个阶段的资金到位、资金利用情况，组织管理等因素，再到项目完成质量、数量、时间以及建设完成后对蒙医药文化、旅游景区周围居民、周遭生态环境的影响等各个方面综合考虑，对所收集的数据筛选查找，剔除重复、叠加的指标值，邀请专家学者以匿名的方式开展项目绩效指标评价，反复多次进行意见征询、汇总，最终确定3 个一级评价指标，10 个二级评价指标和23 个三级评价指标。项目决策维度评价指标如表1所示，过程管理维度评价指标如表2所示，项目绩效维度评价指标如表3所示。

表1 蒙医药文化旅游建设项目项目决策维度绩效评价指标

表2 蒙医药文化旅游建设项目过程管理维度绩效评价指标

表3 蒙医药文化旅游建设项目项目绩效维度评价指标

2 指标权重的确定

本文采用层次分析法与熵权法相结合的方法，为各指标进行赋权。

2.1 层次分析法

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP），是指将一个复杂、多变的目标决策问题当作一个整体，将目标分解为多个目标层，运用定性指标模糊量化方法，计算出层次权重，即将复杂因素简单化，分别分解为目标、准则等层次，进而进行决策的方法。具体赋权过程可分解为：

（1）建立层级结构。根据评价对象及其特点，确定指标评价层。

（2）构造判断矩阵。根据1～9标度法，将各层次指标相对于上一层次指标的重要性进行两两比较，组成判断矩阵N =(aij)n×n，其中aij＞0，aji= 1/aij。

（3）计算各因素的权重值。对应于判断矩阵的最大特征根λmax的特征向量，经归一化（使向量中各元素之和等于1）后，记为W a(w1,w2…wn)T，w1,w2…wn为各因素权重值。

（4）对判断矩阵进行一次性检验。定义CR =CI RI，其中CR 为一致性比率，CI 为一致性指标，RI 为随机一致性指标。若CR ＜0.1，则证明A 具有满意的一致性，通过一致性检验；反之，则需要重新构造判断矩阵N，对aij加以调整。

2.2 熵权法

熵被C.E.Shannon 引入信息论，保留其热力学的基本性质，形成信息熵。熵权法是一种客观赋权法，它根据各指标的变异程度，利用信息熵计算出各指标的熵权，再通过熵权对各指标的权重进行修正，从而得出较为客观的指标权重。其主要赋权步骤为：

（1）计算第j个指标下第i个项目的指标值的比重Pij：

其中,rij为第j个指标下第i个子目的评价值。

（2）计算第j个指标的熵值Ej；

其中，k= 1 lnm。

（3）计算第j个指标的熵权：

2.3 综合赋权

由于层次分析法在评价过程中，对各指标进行两两比较确定指标权重时，所需的定量数据较少，很大程度上依赖人的主观性，导致评价指标权重具有一定的主观性和随机性；而熵表示的是不确定的量度，熵权法利用评价矩阵获得信息熵，再通过信息熵来获得各指标的熵权，以其信息本身为出发点进行分析，这在一定程度上规避了人为的主观性，使得指标的权重值更具客观性。可利用线性加权的方法将AHP 和熵权法结合起来确定各指标的综合权重，主客观相结合以得到更合理的评价结果。综合赋权过程如下：

其中，Wi为综合权重；为AHP确定的第i个指标权重；为熵权法确定的第i个指标权重；α为AHP权重系数，α∈[0,1]。

3 实例分析

以W 市满巴拉僧庙蒙医药文化旅游建设项目为例，结合绩效评价指标和赋权步骤，对该项目进行绩效评价。满巴拉僧庙坐落于W 市H 区拉僧庙镇图海山山腰处，其得天独厚的原生态自然环境、藏传佛教的观光体验和蒙医药研究等特色较好地弥补了该区域的资源类型，使得该区域不论是从旅游景观，还是从民族特色的发扬传播上都极具投资价值。W 市委办公厅、市人民政府办公厅在《W 市旅游产业“十三五”规划》等政策文件中明确提出，在W 市旅游产业“十三五”期间，将满巴拉僧庙的修缮建设列入W 市重点旅游项目库中。满巴拉僧庙蒙医药文化旅游建设项目计划投资7852万元，依托其原生态的环境背景，建设以蒙医药文化、藏传佛教文化两大旅游资源为主线，集康体、朝觐、修身与观光为一体的特色旅游区。该项目投资金额巨大，其建设完成后是否能达到预期的促进蒙医药文化传承与发展的目的，需要进一步进行分析，而对该项目进行绩效评价则可以很好地解决该问题。

首先，根据表1～3 建立满巴拉僧庙蒙医药文化旅游建设层级结构分析模型架构，如图1所示。该模型架构从上到下依次分为总目标层、一级指标层、二级指标层和三级指标层，根据1～9 标度法按照各指标相对于上一层指标的重要性两两比较进行打分得到判断矩阵N，用MATLAB编程软件编写关于层次分析法的程序，该程序可求出判断矩阵N的最大特征根的特征向量W a(w1,w2…wn)T并对该矩阵进行一致性分析，对于不满足一致性分析的则重新构造判断矩阵，并重复代入程序中，直至通过一致性检验。计算得出的各指标权重值如表5所示。

然后，用熵权法计算各指标的客观权重值。基于问卷调查法收集的政府相关部门人员、该项目施工人员、景区周边居民及游客等5人对该项目的三级绩效评价指标的打分（满分为10分，9≤X≤10分为优秀，7.5≤X＜9分为良好，6≤X＜7.5 分为及格，0≤X＜6 分为不及格；最终的打分结果也参考该等级划分；打分情况如表4所示），利用Excel 函数，按照熵权法赋权过程对打分情况进行整理计算，最终得到三级评价指标基于熵权法的客观权重如表5所示。