浅析学校食堂对外承包的相关问题

摘 要：教育和食品安全都是人们普遍关心的民生热点，一旦“结合”成学校食品安全问题，就会演变成“社会关注度最高、舆论燃点最低”的轰动全国的大概率事件。即使最终事情得到了解决，学校的教学秩序已经受到严重影响、投资人损失也不小，监管机构被问责，有些家长还可能涉嫌违法，可以说没有赢家。舆论退潮后，怎样找到学校食品安全问题的症结与解决之道，就成为学校需要思考的首要问题。

关键词：学校食堂;对外承包

中图分类号：G640         文献标识码：A

1学校食堂对外承包从合规到合法的过程

在学校食品安全事件中，如果存在食堂外包的现象，必定成为事件焦点。人们普遍认为，私营餐饮企业以营利为第一目标，学生食品安全问题被排到了企业营利目标之后。学校食堂外包究竟有无违法或者违反政策规定呢？从《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》（2002年9月20日教育部、卫生部令第14号）第二十四条规定“食堂实行承包经营时，学校必须把食品卫生安全作为承包合同的重要指标”可以看出学校食堂是可以对外承包经营的。

2018年1月28日，教育部在其网站向社会公开征求《学校集中用餐食品安全管理规定（征求意见稿）》的意见，征求意见稿的第十五条规定“学校食堂应当坚持公益性原则，不以营利为目的，中小学食堂原则上应当由学校自主经营、统一管理”，而后在2019年2月20日公布的正式版本《学校食品安全与营养健康管理规定》第二十三条却规定“学校自主经营的食堂应当坚持公益性原则，不以营利为目的。引入社会力量承包或者委托经营学校食堂的，应当以招投标等方式公开选择依法取得食品经营许可、能承担食品安全责任、社会信誉良好的餐饮服务单位或者符合条件的餐饮管理单位”反映出教育部门对于学校食堂能否外包经营经历了一个明显的转折，从原则禁止外包经营变成了允许有能力的承包单位规范经营，并明确要求以招标方式选择经营主体。也就是说，从国家有关部门的法规来看，食堂外包是合法的。

在某些地区，地方政府也会有更细致的规定，例如四川省食药监部门在2014年制定了规范性文件《四川省学校食堂食品安全管理办法》（川食药监发〔2014〕79号），第三十二条规定“义务教育阶段的学校食堂应由学校自主经营，统一管理，不得对外承包”。从规定的目的分析，仍在接受九年义务教育的学生因年龄尚幼，身体处于发育阶段，食品安全和营养问题更为敏感，且学生对食品的安全性识别能力较低，为了更好地保护义务教育阶段的学生，由此规定了义务教育阶段的学校需要投入更多的资源用于食品安全，并不得将食堂外包。换句话说，“不得对外承包”的禁止性规定不是对不同性质学校的约束性规定，而是对不同阶段学生的保护程度的差异性规定。因此，对义务教育阶段的学校不得将食堂外包经营应当理解为义务教育阶段的学生应该在学校自主经营的食堂就餐，或者是有义务教育阶段学生的学校应该有自主经营的食堂。

其实地方政策与国家规定也有矛盾之处。在法律层级上，地方性政策只是部门规范性文件，并不能称为法律，而国家的规定是部委规章，属于广义上的法律，在法律层级上远高于地方的部门规范性文件。也就是说，四川学校食堂外包并不能称为违法，只能算是没有遵从地方监管部门的行政指导。但是，从2019年4月1日开始施行的《学校食品安全与营养健康管理规定》已经在国家层面正式将食堂外包合法化。结合当前客观形势，政府监管研究的重点应该是如何规范学校食堂外包这种模式，如何利用这种模式强化食品安全。

2学校与外包食堂的关系

学生是家庭的希望，是国家的未来，对学生的保护需要可能的最高标准。学校的食品安全触及社会的道德底线，社会的容忍度不是低，而是零容忍。食堂的非经营性是落实安全第一的重要保障，这也是各级监管部门制定政策法规背后的逻辑。但学校是教育的场所，对于食堂管理，特别是服务几千人的大型食堂管理并非其长，承认食堂或者餐饮管理的专业性，学校要聚焦教育主业，或许正是国家最新规定背后的意涵。食堂的非经营性与自主经营并不是同义词，自主经营同样可能是利益优先，非经营性与食堂的外包管理也并非天然矛盾，关键在于如何外包。学校外包食堂的目的应该是充分利用专业企业的管理经验、物流体系等资源，从而提高学校食堂的运行效率和安全管理水平。

食堂外包准确的说法应该是购买服务，而不是承包。购买服务，不是学校增收的途径，也不是“以包代管”甩包袱，而是通过竞争方式寻找成本约束下的最好服务，是学校更好履行为学生提供安全健康饮食义务的行为。对于食堂服务的实际提供者来说，其利润的来源是专业管理收益，而不是食堂经营利润，如同酒店行业的专业品牌管理企业。学校不再是食堂实际服务提供者的经营合伙人，而是监管者。但学校作为服务购买方，作为现场监管者相比政府部门的监管者拥有更多的信息，监管也就更加有效。当然，这种模式最大的弊端可能是食堂从业人员对学校的归属感要弱于学校直接管理的食堂，从业人员归属感在很大程度上会影响服务的主动性。

3化解外包食堂食品安全问题的途径

将学校食品安全问题简单归诸于食堂外包，可能解气，但于事无补。调查的事实与部分家长心中的“事实”之间，如果依然有断层，那就需要信任来填充。没有填充的断层可能会在任何微不足道的“谣言”作用下，形成一场威力巨大的地震，无论如何预防，威力巨大的地震终究会伤害所有人，只有更完善的制度和更充分的信息才能拉近彼此的距离。

学生家长最有动力参与监督学校外包食堂，是天然的监督者。学校没有利益动机维护外包食堂实际服务提供者，学校也成为了监管者，家长与学校的对立将在很大程度得以缓解。学校可以采用将食堂视频监控和原材料采购等信息公开在互联网上主动接受家长和社会监督的方法，让家长可以方便地获取到子女在学校用餐的食品安全监督信息。信息是信任的基础，信息公开透明了，家长与学校的信任关系更加牢固，食品安全問题也就不会成为家校矛盾的焦点。

作者简介：曾舒虹（1980.12-），女，汉族，四川遂宁人，本科，四川大学锦城学院后勤处，研究方向：食品安全管理及高校食堂经营管理。