耕地资源资产负债表编制方法及实践

赵玉领 ，杨 磊 ，王艳松 ，乔 颖 ，高亚楠 ，宋 洋

（1.自然资源部国土整治中心，北京100035；2.中国农业大学土地科学与技术学院，北京100193）

耕地资源是自然资源的重要组成部分。习近平总书记指出，耕地是粮食生产的命根子，必须站在历史和全局高度，坚持实行最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，红线包括数量，也包括质量。因此，编制耕地资源资产负债表，科学、动态反应耕地资源变化情况，是确保国家粮食安全战略的物质基础。

1 耕地资源资产核算内容

开展耕地资源资产核算的主要目标是确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。因此，我们认为对耕地资源资产进行核算、编制负债表，必须紧紧围绕粮食安全这个国家战略，至少要从实物量（数量）、质量（生产能力）、污染（环境）[1，2]三个方面对耕地资源进行核算。同时，从服务于自然资源有偿使用的需求来看，还应该对耕地资源资产的价值量进行核算。

鉴于耕地污染种类的多样性、复杂性，且当前没有对耕地污染形成统一的认定标准，本文暂未考虑耕地污染情况，主要从实物量、质量、价值量三个方面进行实践与分析。

1.1 耕地资源实物量

是确保粮食安全的基础载体，包括耕地的数量、地类、空间分布等指标。通过核算，全面掌握实有耕地资源的数量、地类结构、空间布局等基本情况，确保耕地总量及空间位置基本稳定。

1.2 耕地资源质量

是确保粮食安全的重要因素，包括耕地资源生产能力水平和实际产出水平两个指标。前者是指在当前社会经济水平、生产条件和技术水平下能够达到的粮食生产能力，用耕地利用等别来表示；后者是指耕地实际的粮食产量水平。

1.3 耕地资源价值量

是长期稳定用来种植农作物所产生的经济价值。主要通过实际流转产生的租金来核算，不考虑征收、农业结构调整等改变土地用途的情况，也不考虑耕地生产带来的社会价值、生态价值等。

2 耕地资源资产核算流程与方法

2.1 耕地资源实物量核算

根据全国土地变更调查结果，查找填报区域耕地资源的数量、地类等基础数据，分水田、水浇地、旱地统计各二级地类的面积数据。

2.2 耕地资源质量核算

耕地资源质量核算包括两个方面，一是耕地资源单年实际产出水平，指的是统计年鉴中“粮食”作物的实际产量和潜在产量水平，包括谷物、豆类、薯类等；二是耕地资源单年生产能力水平，指的是农用地分等中将水稻、小麦、玉米、甘薯、油菜等指定作物的单产折成标准粮后的生产能力水平。

2.2.1 耕地资源单年实际产出水平核算。首先，根据统计年鉴，在农业专栏查找填报区域当年的“粮食作物播种面积”、“粮食产量”数据。第二，用粮食产量除以播种面积，计算得出该区域耕地种植一季粮食的实际单产。第三，根据《农用地分等规程》（G B/T 28407-2012）,查找各县（市、区、旗）对应的复种类型，即一年一熟、一年二熟、一年三熟，对应的复种系数分别按1、2、3计。如果该区域的复种类型为一年一熟和一年二熟两种情况，按两年三熟计，复种系数为1.5；如果为一年二熟和一年三熟两种情况，按两年五熟计，复种系数为2.5。全省复种系数按面积比例加权计算。第四，用该区域一季粮食的实际单产乘以对应的复种指数，计算得出填报区域单年实际潜在产出水平。

2.2.2 耕地资源单年生产能力水平核算。首先，根据耕地质量等别年度更新评价成果，查找填报区域各利用等别对应的耕地面积数据。第二，用各等别耕地面积乘以其对应的生产能力，求和计算得出填报区域耕地资源单年生产能力总量。第三，用单年生产能力总量除以耕地资源总量，计算得出该区域耕地资源单年生产能力水平。

2.3 耕地资源价值量核算

根据《农用地估价规程》（G B/T28406-2012），构建耕地流转租金数据库，以耕地质量等别和社会经济条件为控制，运用GIS空间插值技术插值补充获取区域全覆盖的耕地流转租金，进而采用收益还原法建立以区县为基本测算单元的耕地资源资产价值核算体系。首先，搜集填报区域实际耕地租金样点数据，采用收益还原法测算各区县单位面积耕地资产价格，综合借鉴国内外土地还原率水平，r取5%；第二，根据各区县耕地面积核算全区县耕地资源资产价值总量；第三，通过汇总得到该区域耕地资源资产总价值量。

无论是从国际一流湾区的发展经验来看，还是从粤港澳大湾区的现实基础来看，科技创新都应该是大湾区建设的核心内容。粤港澳大湾区要成为全球科技创新中心，面临的最大问题就是如何优化区域创新合作机制。应积极构建跨区域的高等院校、中介、企业、金融机构、政府的创新合作体系，克服体制机制障碍，彼此通过交互协同与互利共享形成知识链、技术链、产业链和价值链的纵向延伸，最终推动“9+2”城市群协同发展。

3 北京市耕地资源资产负债表编制实践

3.1 北京市耕地资源实物量情况

根据土地变更调查结果，北京市2016年年末耕地面积为216.4千公顷，年内净减少耕地面积为2.9千公顷，其中水田和水浇地减少2.2千公顷，占耕地减少总面积的73.0%，见表1。

3.2 北京市耕地资源质量情况

3.2.1 北京市耕地资源单年实际产出水平情况。根据《中国统计年鉴》，北京市2017年粮食播种面积为87.3千公顷，占耕地总面积的40.3%；粮食产量为53.7万吨；单产为410.1千克/亩；北京市除延庆（耕地面积占全市的12.9%）复种类型为一年一熟外，其他区域均为一年二熟，复种系数为1.87。如果全市所有耕地均种植粮食作物，粮食潜在产量为248.9万吨，实际利用强度仅为21.6%，见表2。

表1 北京市耕地资源实物量结果表（2016年度）单位：千公顷

从实际利用情况上看，北京市2016年度粮食播种面积仅占耕地总面积的40%；蔬菜种植面积为47.5千公顷，二者合计占耕地总面积的62.3%。2016年，北京市全年农作物种植面积为151.4千公顷（包括粮食、油料、蔬菜、棉花、果园等，其中果园种植面积52.5千公顷），仅占耕地总面积的70%。依据变更调查结果，北京市2016年底果园面积为132.5千公顷，实际种植面积仅占果园总面积的40%。

习近平同志指出，任何省区市，无论耕地多少，都要承担粮食生产责任。如果一个地方真把粮食生产搞没了，就是抛弃了责任。逐步建立健全对主产区的利益补偿机制，保障产粮大县重农抓粮得实惠、有发展，不能让生产粮食越多者越吃亏。鉴于此，本文测算了北京市粮食自给率，以期为各地耕地资源的负债表编制提供参考，为对耕地保护任务重、粮食调出区域的奖励激励机制提供依据。从满足自给需求上看，北京市2016年末人口为2173万人，全年居民人均消费粮食（原粮）为83.8千克，粮食总需求量为182.1万吨，粮食自给率仅为29.5%，见表3。

3.2.2 北京市耕地资源单年生产能力水平情况。根据耕地质量等别年度更新评价成果，北京市2016年平均质量等别基本稳定在8.72等，单年粮食生产能力水平为236.1万吨，单年亩均生产能力为727.4千克/亩，已基本接近全市耕地资源的实际潜力值，见表4。

3.3 北京市耕地资源价值量情况

基于耕地质量等别数据、社会经济指标数据、耕地流转租金数据等。经测算，北京市2016年耕地资源资产单价最大值为33091元/亩，最小值为21273元/亩，均值为29366元/亩，标准差为3289.6，变异系数为11.2%，说明北京市耕地资产单价差异总体较小。从资产价值看，高值区值域范围为27560～32000元/亩，主要分布在通州、昌平和大兴；低值区值域范围为24808～26429元/亩，主要分布在远郊的怀柔、平谷和延庆。在耕地资源资产单价、耕地面积的基础上，对北京市耕地资源资产总价值量进行汇总和匡算，见表5。

表2 北京市耕地资源单年实际产出水平（2016年度）单位：千公顷，万吨，千克/亩

表3 北京市耕地资源粮食产量自给率（2016年度）单位：万吨，万人，千克

表4 北京市耕地资源单年生产能力水平（2016年度）单位：千公顷，万吨，千克/亩

表5 北京市耕地资源资产价值（2016年度）单位：元/亩，千公顷，亿元

4 耕地资源资产核算意义

4.1 摸清耕地资源资产“家底”

政府资产一般分为金融资产和非金融资产，耕地应属于非金融资产，是自然资源的一部分，通过核算能够从宏观上清楚地了解和掌握政府的耕地资源“家底”到底有多大[3]，有多少实际已经产出的实物、效益，有多少可以挖掘的潜力及空间分布，有哪些区域在耕地资源的产出供给上“负债”，进而从宏观上把握整个国家资源数量、潜力、资产实力及区域分布的立体全景。

4.2 评估耕地资源资产存量变化

从经济学上看，仅仅依靠消费、投资、出口、税收等流量指标来分析和研究一个国家的宏观经济问题或监控经济状况是远远不够的，应当更加注重研究分析存量指标[3-5]。自然资源也是如此，除了需要掌握每年耕地资源数量、质量、地类、空间位置、资产等流量的变化情况，也要核算年末各区域耕地资源资产的总量情况，系统分析因流量变化引起的存量耕地资源对该区域粮食生产能力、实际产量、资产价值的影响程度。同时，也可以逐年分析耕地资源资产存量的变化趋势、变化强度、空间分布等情况，评估耕地资源资产变化发生危机的可能性，建立健全耕地资源资产监测预警机制。

4.3 优化自然资源资产配置结构

资产负债表法（B alan c e S heet A pp r oa c h，B S A）认为对国家单个经济部门资产负债表和合并的资产负债表的分析有助于分析部门间联系，为金融结构是否妥当和金融体系是否稳定提供有用的信息。前期试点中有专家或地方提出疑问，单独编制耕地、林地、草地资源存量表及变动表没有太大意义，也很难用此来对政府领导干部开展离任审计，因为在一定区域内，无论是耕地调整为林地、草地，还是林地调整为耕地、草地，或者草地调整为耕地、林地，都很难做出孰好孰坏的结论。但将三张表放到该区域一并分析的时候，就能够发挥优化区域内自然资源资产配置的作用，确保区域自然资源的可持续利用、社会经济的可持续发展[3，6，7]。

4.4 履行自然资源资产所有者职责

《深化党和国家机构改革方案》也明确提出自然资源部的主要职责是履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度。《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出要探索建立国有农用地有偿使用制度，对国有农场、林场、牧场改革中涉及的国有农用地，可以采取国有农用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营等方式处置。2018年12月，黑龙江北大荒农垦集团总公司挂牌成立，标志着黑龙江垦区从政企合一的管理体制整建制地转入集团化、企业化经营管理体制。这些都对耕地资源资产核算提出了不同的政策要求和现实需求。