新时期我国自然资源资产审计的关键内容

梁俊杰，杨木壮

（1.广东国地规划科技股份有限公司，广东广州510650；2.广州大学，广东 广州510006）

引言

自然资源是建设生产生活的必要物质基础，深刻影响人类的社会经济活动。随着城镇化的快速推进，我国人民生活质量得到提升的同时自然资源和生态环境问题日益突出，引导经济社会发展与生态文明建设协同发展，破解生态环境恶化困局已迫在眉睫。

党的十九大报告中就阐述了“两山理论”关于自然资源的重要性，还释放出在快速城镇化中正视生态资源与经济社会发展潜在的转换问题，因而摸清自然资源的现状和利用方向成为一项基础工作。自然资源资产审计是统筹经济责任审计和资源环境审计，以生态风险为导向，描述自然资源资产使用、自然资源资产管理和自然资源资产监管现状与趋势，是解决经济发展与资源环境破坏之间矛盾的重要手段。

1 自然资源资产审计分类

一般认为自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。联合国环境规划署（UMEP）、《中国资源科学百科全书》及地学辞典都有对自然资源内涵解释，但是可以认为至少包括几个含义：一是具有客观存在性，自然界中天然存在的；二是具有使用价值，可以被人类所利用的；三是具有相对稳定性，一种域集，其内容不以其形态所改变。

自然资源资产，应该满足最基本的四个要素，一是具有稀缺性，二是所有权明晰，三是有用性，四是可以计量。李金华认为自然资源资产是指一定时间和地点条件下归属于所有者，能为人类带来经济利益、产生社会价值，存在于陆地和海洋的全部物质和能量[1]。自然资源资产审计要充分结合我国国情，重点关注与社会经济发展、人民生活息息相关的资源，具体来说可以包括土地、水、森林、草地、海洋、矿产及大气资源[2]。

2 与自然资源资产负债表的关系

自然资源资产负债表的审计只是自然资源资产审计的一部分内容，其审计依据、目标、对象、报告等方面并不尽相同[3]。

自然资源资产负债表为资产审计提供清晰的数据基础。自然资源资产负债表采用报表的形式，以“资产”和“负债”两大核心分列统计土地、矿产、森林、草原、湿地、水资源、海域资源等重要自然资源资产的实物量与价值量。以客观数据的形式描述期初期末变化的实物量核算为自然资源资产审计掌握区域自然资源生态本底情况奠定基础。

自然资源资产负债表为资产审计重点内容提供引导方向。基于自然资源净资产是“资产”与“负债”的总和恒等式，自然资源资产负债表可反映自然资源资产的增量、耗用量、消耗量以及未来可修复自然资源需要付出的自然资源净值。一是反映自然资源资产的流动方向，即是增加了还是减少了的问题；二是对比各类自然资源利用的形势问题；三是通过明晰所有权具体行使主体，明确自然资源资产管理和监管责任（表1）。

3 自然资源资产审计关键内容

3.1 流程内容

有学者已对自然资源资产审计框架进行了初步建立，但大多是从治理和防范角度出发[4]。自然资源资产审计的技术路线主要包括有制定目标计划、审计前期准备、审计实施过程以及审计终结完成四大环节（图 1）。

表1 自然资源资产负债表与自然资源资产审计的关系

3.1.1 制定目标计划。是根据国家发展战略要求和立足地方实际，针对审计目标、审计任务、审计模式、审计内容、审计重点等制定工作计划，明确进度安排。

3.1.2 审计前期准备。指根据目标计划安排，从人员组织、工作方案、审计管理等组织和技术上进行审前准备。

3.1.3 审计实施过程。是审计人员向审计对象或有关单位和个人就审计任务、内容及重点进行审计，具体包括数据收集、数据整理、数据分析、外业核查等内容，初步形成工作底稿。

数据收集是审计工作重要的基础工作。采集在自然资源资产管理和生态环境保护相关部门以及网络上运行的数据，包括各自然资源业务系统、共享交换平台上的数据,如主体功能区划数据、地理国情普查数据、土地利用总体规划数据、城市空间规划数据等综合性地理信息资料和土地、水、森林、矿产、大气等专题性地理信息资料。同时，为适应大数据时代要求，还需要通过互联网获取社会经济大数据，作为丰富审计内容和提高精准审计的有力补充。

数据整理和管理是基于对数据信息的核对确认，对多源异构自然资源资产数据进行格式转换、坐标转换、数据集成、数据清晰、数据编辑，通过质量检查后，建立数据整理规则，形成统一的数据库，使数据分门别类，按结构存储，按图层进行叠加，形成空间与非空间数据的挂接，最终形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的自然资源资产一张底图。

数据分析是运用如A rcGIS、E NVI等数据分析平台，建立算法模型，对标准化数据进行挖掘和分析，包括遥感解译、智能提取、空间统计、叠加分析、数据关联、对比分析等，分析自然资源资产数量、质量的变化方向。

根据分析结果与被审计单位提供的数据或资料进行对比，查找线索疑点，找出自然资源在管理、监督、决策等方面出现的问题，开展外业核查，形成审计证据。

根据审计事项和相关方案的要求，形成审计报告。

3.1.4 审计终结完成。审计组对工作底稿完善整合后向审计对象征求意见进行反复论证，论证完善后的审计报告提交至审计机关，审计机关对审计报告作出审议并形成的最终审计报告，督促被审计对象落实整改。

3.2 支撑内容

自然资源资产审计分别由体系支撑、内容支撑和技术支撑组成。体系支撑是自然资源资产审计的根本遵循和基本准则，是从自然资源分类、法律法规、产权主体、开发保护、有偿使用和生态补偿、生态治理、节约利用、信息化、评价考核和责任追究等方面对自然资源利用和管理的基本依据，同时也是被审计单位对有关自然资源开发利用和保护的基础框架。内容支撑是围绕自然资源资产保护、开发、利用、经营、管理以及生态环境保护情况进行审查，主要包括战略规划、目标责任、制度保障、管理实施、决策审批以及操作实施对自然资源资产客观公正评价。技术支撑是面向审计内容的需求，基于现有技术的创新形势对自然资源资产审计提供辅助工具，以期达到精准高效。技术支撑需融合传统技术与创新技术，倡导运用大数据手段提高审计的效率；另一方面，则回归自然资源本身，纵深自然资源的数量和效益表达（图 2）。

3.3 审计内容

针对不同的自然资源类型，其审计内容也各不相同，也应是基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性上开展（图 3）。

其中土地、矿产、林业、海洋主要围绕资源开发、利用和保护情况、政策制度执行情况、资源高效利用机制建立情况进行审计。而大气、水资源围绕资源投入、管理、使用情况、污染防治行动计划执行情况、环境治理成效情况进行审计。根据张斌才[5]对各项自然资源资产选取重点关键要点进行审计，涵盖了其政策法规依据、审核关注内容、资料来源、地理信息技术以及注意事项。

图1 自然资源资产审计技术路线

图2 自然资源资产审计关键内容

图3 自然资源资产审计内容

土地资源审计强调耕地保护和建设用地利用效率，其重点关注耕地、基本农田、耕地占补平衡、三线划定、土地整理项目建设成效、建设用地利用及效益产出、规划衔接性等内容；矿产资源审计主要围绕矿产开发与矿山治理开展重点关注矿产开发选址情况、矿区越界开采、无证开采情况、矿山复垦和修复治理等内容；林业资源更多侧重资源保护，重点关注森林覆盖率、林地、森林征占用情况、公益林保护情况、造林育林任务完成情况、退耕还林工程、地方自然保护区建立体系及管护情况等内容；海洋资源审计重点关注围海造地、岸线保育、海洋水质、海漂垃圾、海水养殖、海洋保护区、海洋功能分区利用及珍稀或特色动植物保育等内容；草地资源审计侧重保护和治理，重点关注草原征占用、“三化”治理、国家基本草原保护、退耕还草工程等内容；水资源是一个跨尺度的立体空间，且流动性较强，其审计内容侧重防污截污情况治理。包括重点江河湖泊治理、水质情况、饮用水源地保护、入河排污口设置、城市污水管网覆盖率。大气资源显著影响群众身心健康，因此其审计内容侧重大气污染物的防治方面，重点关注空气质量与监测方面。

4 自然资源资产审计与国土空间规划的关系

4.1 国土空间规划促进自然资源资产高效审计

在国务院机构改革中，自然资源部的组建统领空间规划管控职能，重塑国土空间规则，一改过往规划类型过多、审批流程复杂、地方规划朝令夕改的现象，构建新的空间秩序[6]。根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《若干意见》”），国土空间规划是由“五级三类四体系”有机构成[7]。其中“四体系”是规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。规划编制审批体系强化规划权威，明晰国家、省、市、县和乡镇国土空间规划审批的主体、对象和程序为自然资源资产资源重大决策和责任追究提供可能；实施监督体系一方面依托空间基础信息平台，建立国土空间规划动态监测评估预警和实施监督机制，落实自然资源所有权具体行使主体的监管责任；另一方面通过建立资源环境承载能力监测预警长效机制和定期评估，为查清自然资源利用问题，预测资源利用趋势，防范生态风险提供保障。法规体系通过国土空间开发保护法律法规的建设，以《宪法》为基础、单行自然资源法律为骨干、以行政法规和地方性法规等为配套的自然资源法律体系相呼应，为自然资源资产审计活动和内容规范提供的法律依据，巩固法规体系的权威性。技术标准体系是按照“多规合一”要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系，消除自然资源资产底图不一、底数不清、底线不明，并与相关规划有关技术标准主动衔接，为自然资源资产审计扫清基础障碍和提供自然资源资产审计一张底图提供方便。

4.2 国土空间规划是自然资产审计的重要内容

国土空间规划是引领区域高质量发展的蓝图和依据，按照党中央、国务院重大决策部署，形成可持续发展的国土空间格局，实现自然资源供需数量持续可用、效益产出高效高质、空间配置公平均衡，在规划方向上为资源节约集约利用、生态环境保护奠定了基调。任何规划都需要在落地、建设中经得起考验，否则只是纸上谈兵。自然资源资产审计就是对国土空间规划的现实落地进行“评分”和“考试”，按照自然资源资产管理和生态环境保护责任审计要求，需对自然资源资产的管理开发利用、环境保护和改善、生态系统保护和修复以及相关内容进行审查，这部分内容在国土空间规划总体规划、专项规划、详细规划以及源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价及国土空间开发保护现状评估等前期研究均有涉及。根据已颁布《若干意见》等政策文件，明确将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计工作中，成为自然资源资产审计的重要内容。

4.3 自然资源资产审计为国土空间规划提供重要引导

根据新时代“走绿色发展道路，建设生态文明”的新理念，自然资源资产审计有助于树立正确的领导干部政绩观，把握好“发展”与“生态”两条主线，推进我国生态文明的步伐，逐步走向生态文明新时代。自然资源资产审计揭示资源领域的短板问题，评价自然资源资产管理和生态环境保护工作，优化生态环境安全格局，是践行新形势下绿色发展理念。国土空间规划要求坚持底线思维，立足资源禀赋和环境承载能力，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。从本质上来看，二者是一致的，正是国土空间规划是自然资源资产审计的重要内容，自然资源环境资产审计可为国土空间规划把握大方向，厘清全脉络，顾全大格局。

4.4 自然资源资产审计为优化国土空间规划体系提供可能

自然资源资产审计是评价自然资源资产管理和生态环境保护情况及分析其产生变化原因，更重要是找出审计疑点并核查落实整改，包括在指标、目标、任务完成和数据真实性方面问题，自然资源资产和生态破坏、环境污染事件的原因分析、所有者具体行使人工作监管不力和失职失责等内容。是直接贯穿国土空间规划“编制、审批、实施、监测、评估、预警”的全流程，有利于查找国土空间规划流程中的弱点，有助于优化国土空间规划体系。