基于“三位一体”保护的耕地后备资源与提质改造资源调查评价研究——以广西农垦资源调查为例

韦羡侠 ，刘 涛 ，陈周林 ，朱继航，覃思宇

（1.广西泰诚土地咨询有限公司，南宁530022；2.广西桂耕土地整治工程有限公司，南宁530022；3.广西农垦集团有限责任公司，南宁530022）

我国1998年开始执行“耕地总量动态平衡”和建设占用耕地“占一补一”政策，耕地后备资源开发利用成为补充耕地的主要途径[1]。2017年以后，我国加强耕地占补平衡管理，实行数量、质量、生态“三位一体”耕地保护政策[2]。新的耕地保护政策坚持实行最严格耕地保护制度，创新建设占用耕地补充方式，通过加强补充耕地质量管理，严禁集中连片未利用地开发，拓宽补充耕地来源，节约耕地后备资源，保护生态环境[3]。

广西壮族自治区地处祖国南疆，区内以山地、丘陵性盆地地貌为主，人均耕地0.086hm2，比全国人均耕地面积少0.014hm2，属于典型的山多地少、人多地少的省份。近年来广西耕地保护基本实现占补平衡，但从长远看全面落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”政策面临一定困难。首先，耕地后备资源不足。与我国其他省份一样，未利用地开发是广西过去一个时期获得补充耕地的主要途径。经过多年持续开发，耕地后备资源日显稀缺，个别地方已基本枯竭。据初步筛查，广西全区目前未利用地图斑面积约29.17万hm2，适宜开垦仅12.51万hm2，而其中大部分自然条件较差，开发价值不高，合理拓宽补充耕地来源势在必行[4]。其次，补充耕地水田资源不足。广西近几年每年建设占用水田0.4万～0.5万hm2，耕地等别6～8等，少量等别为4等或5等。因补充耕地储备不足，部分补充耕地只能用低等水田或旱地进行补充，并承诺通过提质改造新增水田面积、提升水田等别予以核销[5，6]。同时广西提质改造资源并不丰富，目前调查旱地改水田资源约6.62万hm2，剔除地形坡度因素限制，适宜改造的资源仅3.54万hm2左右[7]，如再考虑其他制约因素，适宜改造规模更少，加大旱地改水田提质调查已成为广西耕地保护工作的当务之急。再次，脆弱的生态限制资源开发。广西桂东北、桂中、桂西、桂西南一带属喀斯特地貌，面积约964万hm2，占全区总面积的40.72%[8]，该区域生态脆弱，水土流失、土地退化、石漠化严重[9-11]。桂南沿海区域地势平坦、但土壤沙化严重，保水保肥性能较差。

广西农垦始建于1951年，拥有16.67万hm2土地，相当广西国土面积的0.70%。其中蕴含较为丰富的耕地后备和提质改造资源。

未利用土地开发。农垦现有草地0.38万hm2、裸地0.15万hm2，这些土地经过改造或改良，可开发为耕地。

毁损废弃地复垦。农垦现有废弃采矿用地约0.07万hm2，这些土地可通过工程或生物措施，恢复为耕地。

低效园地整理。农垦现在各类园地5.95万hm2，部分园地由于经济结构调整、老化等原因，利用效率不高，可选择丘陵废弃山冲、缓坡低效园地整理为耕地。

残次林地整理。农垦现有林地2.93万hm2，部分没有经济效益或者经济效益较差，可选择丘陵废弃山冲、缓坡低效区域整理为耕地。

城镇建设用地整理。农垦垦区分布农场旧场部、工具房、职工宿舍等城乡建设用地0.44万hm2，由于兼并重组等原因，部分建设长期空置，这些土地可采取综合和专项整理措施可整理为耕地。

旱地改水田提质改造。农垦现有旱地、水浇地4.10万hm2，可选择土壤、水源、地形坡度条件好的地块，通过土壤改良、土地平整、灌排设施修筑等农田水利设施建设，结合生物措施将其改造为水田，满足种植水稻、莲藕等水生农作物要求[12]。

调查评价目的甄别出具有开发利用和提质改造的耕地资源，是耕地开发利用和质量提升的前期工作，是落实耕地占补平衡的重要工作环节。随着补充耕地方式的转变和补充耕地途径的拓展，资源调查范围不断扩大，对象不断细化，内容不断加深，这就需要充分分析补充耕地需要与资源分布状态，建立科学评价体系，创新调查方式方法。

1 调查评价方法

1.1 技术路线

耕地后备和提质改造资源调查技术路线是以第二次土地调查成果为基础，利用M A P GIS提取农垦垦区内各类潜在资源，借助R S进一步核查后将地形坡度相近的地块图斑划分为同一评价单元[13-15]，在评价单元内按一定比例随机进行相关指标调查，利用正态分布原理推定出评价单元各个指标值[16]，然后对比标准进行限制因子分级和各单元耕地适宜性及其土地等级评价，最终摸清垦区耕地后备和提质改造资源分布、数量、质量，评估补充耕地资源开发、复垦、整理和提质的可行性和难易程度，建立补充耕地后备资源数据库。

农垦的土地分布在广西全区13个设区市42个县（市、区），土地资源具有广西土地地表水缺乏、生态系统脆弱、抗干扰能力低的特点。因此资源调查在合理拓宽补充耕地来源，充分挖掘农垦储藏各类资源潜力的同时，要坚持绿色发展理念，严格控制成片未利用地开发，防止过度开发引起资源浪费、土地退化、生态恶化等问题。资源调查评价技术路线见图1。

1.2 评价体系

采用最小限制因子法进行资源评价，在有关评价指标的分级中，用分级最低评级因子的分级作为该评价单元的等级，并以评级结果作为其限制性因子类型。

1.2.1 评价指标选择。根据相关技术标准，待开发、复垦、整理土地有相应的评价指标，有的指标与资源的质量有关，有的指标直接与适宜性有关。广西补充耕地资源稀缺，占补平衡需要不同等别补充耕地，因此资源调查重点关注潜在资源是否可开发利用，选择对耕地开发、整理、复垦有显著影响，且较稳定的指标作为调查对象。旱地改水田提质改造的评价指标尚无相关技术标准规定，调查灌溉水源，其他参照按未利用地开发指标调查。各类资源选定评价指标见表1。

1.2.2 限制因子分级标准。根据被调查土地属性对耕地利用的适宜程度及其对土地开发、复垦和整理可能产生限制的因子类型和强度，参考土地的形态和目前的开发水平以及进一步开发的可能性，将评价指标限制分为四个级别，按限制程度大小分别用A1、A2、A3和N表示，划分标准见表2。

图1 资源调查评价技术路线图

表1 各类耕地后备资源评价指标

表2 各类资源限制因子分级标准

1.2.3 单元评价标准。耕地后备资源评价应在区域内的未利用地、毁损废弃地、待整理土地和待提质履行耕地进行调查的基础上进行，采用类、等、型三级划分的评价体系，根据限制因子的类型，耕地后备资源分为宜耕地（A）和不宜耕地（N）。资源评价指标中有1项或多项为限制因子类型评价为（N）的单元评价不宜耕地（N），其余评价为宜耕地（A）。划分情况见表3。

根据限制因素类型和强度，将宜耕地（A）分为三个等级，具体划分标准如下：

一等地（A1）：开发、复垦、整理或提质改造条件良好，没有或只有一种限制因素，且限制程度低，不需或略需改良，改良成本低廉。

二等地（A2）：开发、复垦、整理或提质改造条件中等，有1～2种限制因素，限制强度中等，需要采取一定改良和防护措施，改良和防护措施成本在可接受范围。

三等地（A3）：开发、复垦、整理或提质改造条件较差，有多种限制因素，且限制强度大，改造困难，需要采取复杂的工程或生物措施改造，成本较高。

1.3 调查评价过程

1.3.1 潜力图斑提取。利用M A P GIS软件平台，提取各类型潜力地块图斑，各类潜力数据分析处理方法如下：

未利用地开发潜力图斑提取。在第二次全国土地调查数据中提取农垦范围内坡度小于25度的其他草地、裸地地块图斑。

表3 补充耕地资源评价体系

毁损废弃地潜力图斑提取。在第二次全国土地调查数据中提取农垦范围坡度小于25度矿用地地块图斑。

残次林地整理潜力提取。先用第二次全国土地调查数据林地图斑叠加林业主管部门提供的林地数据库中可整理林地图斑，得到全广西可整理林地图斑，再叠加至农垦各农场范围红线，即可得出残次林潜力地块图斑数据。

低效园地整理潜力提取。将第二次全国土地调查数据中不带K的园地图斑叠加至农垦各农场范围红线即可得出低效园地潜力地块图斑数据。

城乡建设用地整理潜力提取。在第二次全国土地调查数据中提取农垦各农场面积在1hm2内的城镇建设用地（城、镇、村）潜力地块图斑数据。

旱地改水田提质改造潜力图斑提取。在第二次全国土地调查数据中提取数据中各农场坡度为1级和2级、半径2km范围内有水库、河流等稳定水源的旱地地块图斑。

1.3.2 图斑内业初查。将提取到的图斑与卫星影像图及地形图配准叠加，删除海拔较高、坡度较大、已被占用、不利于开发、复垦、整理和提质改造的土地。

将最终保留的未利用地图斑编号，提取图斑界线。

1.3.3 外业调查。进行全方位调查，涉及范围广，内容复杂，地块图斑分散细碎，按传统方法调查费时费力。正态分布是自然中最常见的一种连续随机变量概率分布。根据正态分布理论，利用调查样本结果推定评价单元的评价指标，可有效降低调查工作量、提高工作效率和成果质量。

首先，把地形坡度相近的地块图斑划分为同一评价单元，规模10～15hm2为宜，超过15hm2应划分为若干个调查单元，绘制单元图斑界线，并在图斑内布置网格线，选择布置抽样调查位置。然后实地调查相关评价指标，根据正态分布原理推定评价单元指标值。

1.3.4 限制因子分级和土地评价。对照限制因子分级标准进行限制因子分级。最后根据限制因子分级，剔除不宜耕地类，对宜耕地进行分等，分析各评价单元限制因素并提出改良建议。

2 成果与分析

2.1 资源潜力规模和质量

本次调查耕地后备及提质改造资源104710.0108hm2，评价为宜耕地 28372.7959hm2，占调查规模的27.03%。

宜耕地资源中按类型分，待开发土地4117.6857hm2，占总宜耕地面积的14.51%；待复垦土地311.0938hm2，占总宜耕地面积的1.10%；待整理土地17515.9342hm2，占总宜耕地面积的61.73%；待提质改造土地6428.0822hm2，占总宜耕地面积的22.26%，资源空间分布情况见图2。资源中按质量分，一等地5293.0921hm2，占总宜耕地面积的18.66%；二等地6535.1752hm2，占总宜耕地面积的23.03%；三等地16544.5286hm2，占总宜耕地面积的58.31%，各类资源规模、质量分布情况见表4。

2.2 资源分析

2.2.1 待开发土地资源。资源中待开发未利用地主要由荒草地和裸地组成，主要分布在崇左、玉林、贵港、钦州等市各农场，一等地一般为现状耕地周边荒草地，稍加改造便成耕地；三等地一般为林地或园地周边裸地，土地表面不平整，土壤质量较差。

2.2.2 待复垦土地资源。资源为矿山毁损废弃地，主要分布在柳州市、崇左市相关农场，地块现状较为平整，资源质量为一等地，稍加改造便成耕地。

2.2.3 待整理土地资源。全区农垦各农场均有残次林地和低效园地资源，一等地和二等地资源主要分布在桂南低平原和桂南沿海区域，一等地主要分布在耕地周边，稍加改造便成耕地；二等地主要是低效园地，但受现状种植结构影响，整理难度较大。三等地主要分布在桂北、桂中、桂西南地区的残次林地和低效园地，受地形等条件制约，整理难度较大，建设用地整理主要分布在崇左各农场，主要由腾空农场场部、工具房等建设用地组成，稍加整理成为耕地。

图2 补充耕地资源空间分布图

表4 资源类型、规模、质量分布情况一览表单位：hm2

2.2.4 待提质改造土地。待提质改造土地主要分布南宁、来宾、北海等市，一等地为水源、土壤质地、坡度等条件较好，基本满足建设要求，稍加改造便成耕地，主要分布在南宁、北海等市；二等地主要制约因素为水源和土地质地，北海居多；三等地主要制约因素是地形坡度和地表种植制约，占少量，各市均有。

3 资源开发建议

广西农垦耕地后备资源和提质改造资源相对丰富。充分开发利用可以有效缓解广西建设用地占补平衡压力，促进区域国民经济社会发展。同时通过耕地建设和耕地提质改造，改善农垦垦区生产生活条件，促进国有资产保值增值。但资源分布具有明显的地域差异性，农垦可根据市场需要，从易到难合理开发资源。

3.1 注重资源节约

耕地后备资源开发要严格控制集中连片未利用地开发，注重盘活存量、加快零星地块开发、复垦、整理增加补充耕地数量，坚持节约集约用地为主，有效保护耕地后备资源。

3.2 注重质量提升

资源开发要注重耕地质量提升，具备条件的土地要优先开发、复垦、整理为水田；注重结合实际情况充分利用剥离耕作层土壤等提高耕地质量；注重通过修建灌溉设施、田间道路等改善生产条件，着力通过土地整治建设高标准农田补充耕地。

3.3 注重生态保护

资源开发要注重兼顾土地周边生态安全，防止片面强调自然宜耕性。注重保护资源周边的沼泽地、芦苇地、滩涂等生态功能土地，保留其生态功能。工程选用生态环保材料，杜绝生态环境污染。设施设计充分考虑各类动物繁衍生息，保护生物多样化。