新时代县域治理和城乡统筹发展问题研究

李志强 林笑笑

摘 要：2017年，习近平总书记第一次提出了推进县域治理“三起来”的战略要求，即“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”。在县域治理中，城乡统筹的发展仍然占据着重要的地位。但是，目前县域治理与城乡统筹的融合发展仍然存有“角色转型不足、以自身群体利益至上、资源紧张、工农业二元结构依然存在”等问题，应从“构建适应城乡统筹发展的县域治理体系、加快生态环境建设与可持续发展、完善政策和督查系统、重点扶持可支撑城乡统筹协调发展的产业”等方面去解决当前县域治理与城乡统筹发展過程中存在的一些突出问题。

关键词：县域治理;城乡统筹;协调发展

中图分类号：F127        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）17-0034-02

一、新时代县域治理和城乡统筹发展的必要性

县域治理和城乡统筹是我国经济进入新阶段的必然趋势，县也是连接国家和农村的重要桥梁，因此，县政府贯彻县域治理“三起来”的战略要求可以促进城乡统筹发展进程，从而推动我国农村经济发展。新时代县域治理和城乡统筹发展的必要性主要有以下几点。

（一）进一步缩小我国城乡统筹发展差距的必然选择

从加快推进城乡公共基础设施的角度来看，尽管我国地方政府加大了对一些乡村地区的项目投资和建设，但从实际投资额、建设进度水平角度与其他城市地区相比，差距还很明显。此外，在提高居民生活质量和服务城乡的基本社会保障公共服务体系的建设能力方面，乡村的居民家庭与城市居民的家庭相比还是存在着一定的水平差距。综上，面对当前县域城乡综合治理存在的诸多水平差距，只有继续加快推进县域城乡综合治理的进程，才能真正促使当前我国经济、社会等各个方面的持续发展。

（二）进一步提高我国城镇化质量的内在目标和要求

县是连接我国城市和乡村的一座重要“桥梁”，在促进我国城乡统筹协调发展的进程中，县政府有着很重要的作用。目前我国的经济快速发展，很多大城市的人口承载力已经趋于极限，一些县城或者县中心城镇就成为农村人口集聚点。因此，做好县域治理就成为我国提高城镇化质量、促进城乡统筹发展的关键，这也是注重促进小城镇、乡村地区健康可持续发展的重要过程。

（三）解决三农问题的重要途径

三农问题主要就是有关农民收入、农业发展和农村经济的各种问题。现在由于城镇化进程的加快，很多土地都被国家依法征用，导致一些乡村地区农民的人均耕地面积较少，农民的收入来源变得更加不稳定，农民为了保障自己的生活，就不得不放弃农业的发展，去一些中心城市务工，这对农村经济和农业的发展势必会造成影响。因此，加强我国县域治理、促进城乡统筹发展的重要性不言而喻。

二、新时代县域治理和城乡统筹发展的问题

我国目前正处于经济转型的过渡时期，县域治理和城乡统筹都在朝着正确的方向发展，但是由于社会的利益结构不断调整、社会经济的快速发展对传统文化和生态坏境的影响不断扩大等因素，使得新时代县域治理和城乡统筹发展体系仍存在一定的不足，大致可以分为以下几个方面。

（一）角色转型不足

当前，在地方政府推进服务型县域综合治理的发展过程中，存在的一个重要问题就是地方政府角色转型不足。自建国以来，我国的经济飞速发展，很多地区都把发展的重心放在了发展经济、提高GDP上。但在努力发展经济的过程中，民生问题也同样重要。当前我国地方政府在推进服务型县域综合治理的过程中还是会选择以经济为主，忽视民生问题，使得一些地区出现“重经济，轻民生”的现象。服务型政府还未完全走进群众生活，政府角色的转型还有很长的一段路要走。

（二）在县域治理时以自身群体利益至上

县域治理是对社会体系的调整，参与决策的各个主体（比如县城和乡村等）都会站在自身利益层面进行博弈，以便实现自身利益最大化，这就违背了城乡统筹发展条件下实现社会公共利益的目标。在这场博弈中，政府会切实参与进来，从而成为县域治理中的重要主体。

（三）资源紧张，生态环境日益恶化

从国家统计局的数据可知，我国2016、2017、2018年的人均水资源量分别为2 354.92立方米、2 074.53立方米、1 971.85立方米，从中可见，我国水资源日益减少。除此以外，我国的农村土地资源也愈发紧张，农村的人均耕地面积还在继续大幅度减少，使得农业的发展越来越容易受到自然资源的严重限制;而且由于农村和城市工业的快速融合发展，给环境带来了巨大的污染。这些都会影响我国城乡统筹的进程，从而给县域治理带来一定的困难。

（四）工农业二元结构格局仍然存在

在改革开放以后，我国走上了城乡产业分离的工业化发展道路，农产品的生产、流通没有与农村形成有机的联系，农民很难享受农产品加工带来的增值收益;当前我国农村工业的发展仍然存在一定的问题，城市与乡村的各要素并未完全流通，使得很多劳动力仍然滞留在乡村，而农村工业的发展问题又亟待解决，这使乡镇居民无法享受到工业化带来的利益。

三、新时代县域治理和城乡统筹发展问题的战略对策

根据近年来新时代县域治理和城乡统筹发展的情况，制定未来一段时期实施县域治理和城乡统筹发展的战略对策。

（一）构建适应城乡统筹发展的县域治理体系

构建城乡一体化的社区单元，打破现有的城乡行政和社会治理的二元结构局面。在建立社区时，应注意参考村民的想法，根据当地的情况来建立社区。建立以县为主的治理体系，使县政府的工作以“服务型”为主，并通过公共服务的方式对农村进行治理。建立以官民合作为主旨的县域治理结构，这样可以让普通群众参与某些事项的决策，形成一个协调发展的县域治理格局。除此以外，要学着去改变县级领导的办事方式，以此来增强党的领导能力和向心能力，把“为民服务”的思想贯彻到县级政府组织活动的各个环节，真真正正的实现为群众服务的目标。

（二）重点扶持可支撑城乡统筹协调发展的产业

有一个可以支撑城乡统筹协调发展的产业是促进我国城镇发展的有效路径，如果城镇地区没有足够的产业支撑，那么生活在当地的居民就不可能拥有较为优质的就业机会，其税收就会受到影响，相应地，该城镇的发展也会受到一定的限制，这对我国城乡统筹的发展进程是不利的。现在，随着农业的进步，同样的耕地面积所需要的劳动力跟以前相比逐渐减少，再加上农业的承载力有限，使得一些以农业为主的大中小城市必须去尝试发展城镇中的二、三产业，增强传统产业的集聚和支撑，从而形成可以支撑城市经济的产业体系。

（三）加快生态环境建设与可持续發展

在推进城乡生态环境统筹发展的进程中，应重点加强各区域中心城市与其周边农村地区自然生态环境的保护与生态建设工程，以使我国城乡统筹的发展达到快速、健康、可持续发展的战略目标。在良好的自然生态环境和自然资源的可持续保护和利用基础上，注重发展和保护城乡地区现有的自然生态环境系统。自然环境的保护与自然资源的开发相协调，保护目前城乡体系自然环境的完整性，不滥用耕地，促进城乡经济的可持续发展。要加强城乡地域可持续发展规划能力建设，规范有关社会、经济可持续发展行为的法律和政策指导体系，建立自然环境、生态资源综合动态监测和信息管理系统，加强发展法制教育，增强全社会对可持续发展的意识和实施发展规划能力的建设。

（四）完善政策和督查系统

随着当前我国城乡统筹发展进程的不断加快，一些法律制度等也需要不断完善。通过城乡统筹发展来促进县域治理，就需建立健全相关法规制度，相关法律制度是切实保障我国城乡统筹不断发展的基础。城乡统筹发展的过程中包含许多环节，每个环节都需要有相关的法律制度去保障其安全可靠地运行。因此，需要通过成立督查体系来督促城乡统筹发展中各项设施的建设和产业发展等方面的进程。

四、结论

新时期的县域治理和城乡统筹发展是一项长期而有意义的任务。以县城结合周围农村地区为主体来进行城乡一体化的建设，会大大加快我国新时代县域治理的发展进程。但在这个过程中，我们面临的挑战和问题也比较多，做到与现代化的县域治理要求互相适应和衔接，进一步改革城镇化的创新路径，将是一个不断改进、长期发展的过程。本课题在一定程度上为新时代县域治理和城乡统筹发展研究提供了一些借鉴和经验。但由于受当前研究内容的影响，未进行更深层次的研究和分析，对长期发展过程所提出的意见和建议也不够深入，尚须今后改进。

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Study on County Governance and Urban-Rural coordination Development in the New Era

LI Zhi-qianga，LIN Xiao-xiaob

（a.Institute of Modern Logistics，Henan University，b.Business School，Henan University，Kaifeng 475004，China）

Abstract：In 2017，General Secretary Xi Jinping put forward for the first time the strategic requirement of“three up”to promote county governance，that is，“to unify strong counties and rich people，to combine reform and development，and to connect towns and villages”.In county governance，the overall development of urban and rural areas still occupies an important position.However，at present，there are still some problems in the integration and development of county governance and urban-rural co-ordination，such as“insufficient role transformation，supremacy of self-group interests，shortage of resources and dual structure of industry and agriculture”.

Key words：County governance;Urban-rural coordination;coordinated development