“双评价”在国土空间规划中支撑方式研究

谢玲琳,王显奇，冯兆华，吴丹

文章编号：1672-5603（2020）02-55-6

摘 要 本文结合“双评价”工作实践，面向国土空间规划编制需求，以凤凰县“双评价”为例，进行资源环境禀赋现状分析与国土空间格局特征分析，并从指标约束传递为国土空间规划设置空间管控底线，主体功能区识别与三区划定实现功能传导为国土空间用途管制提供依据，风险识别与应对为国土空间规划决策提供依据三个方面，探索“双评价”在国土空间规划中支撑方式。

关键词双评价;国土空间规划;空间格局特征;支撑方式

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

"Double evaluation"Support Method in Territorial Spatial Planning

— Taking Fenghuang County as an Example

Xie Lingling ， Wang Xianqi ， Feng Zhaohua ， Wu Dan

（The Second Sureying and Maping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119）

Abstract： This paper combined the practices of "double evaluation" and faced the requirements for establishment of Land Spatial Planning. Taking the "double evaluation" in Fenghuang county as an example， the analysis of resources endowment status and territorial spatial pattern characteristics was carried out. The bottom line of spatial control for the territorial spatial planning was set from the index constraint transmission; And the identification of the main functional areas and the three-zone designated to realize the function of conduction provided the basis for the territorial spatial use regulation; And risk identification and response supplied the foundation to territorial spatial planning decision. The supporting method of "double evaluation" in territorial spatial planning was explored from the three aspects mentioned above.

Keywords： double evaluation; territorial spatial planning; characteristics of space pattern; support method

根據《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发

〔2019〕18号）[1]、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）[2]、党的十九届四中全会等相关文件会议要求，通过资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”），明晰区域资源环境禀赋，识别区域资源环境优势与短板，统筹优化“三区三线”布局，为国土空间规划编制提供重要支撑。因此，加强“双评价”在国土空间开发、保护和修复的应用研究势在必行[3]。按照中央要求，自然资源部积极推进“双评价”的技术方法研究与评价规程，形成了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》[4];结合湖南省情，湖南省自然资源厅发布了《湖南省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》[5]。本文以凤凰县国土空间规划实践为例，结合正在开展的凤凰县“双评价”编制工作，从空间管控底线设置、功能传导、风险识别与应对等方面，探索“双评价”在国土空间规划中支撑方式。

1 研究方法与数据来源

1.1 县域概况

凤凰县位于湖南省西部边缘，土地总面积1734km2，现辖13个镇、4个乡;全境多山，属中低山区，地势西北高东南低，喀斯特地貌发育;土壤主要有水稻土、黄红壤、黄壤、黄棕壤等;凤凰属中亚热带季风湿润性气候，多年平均气温16.0℃，年均降水量1281.6mm;全县矿产资源主要为汞矿，锰锌矿，石煤和钒等;旅游资源丰富，境内名胜古迹众多;凤凰县地质灾害多发，主要灾害类型为滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷;至2018年末，全县常住人口33.97万，地区生产总值（GDP）81.03亿元，三次产业结构为11.2：13.7：75.1。城镇化率40.57%、森林覆盖率为58%，是国家森林城市、国家历史文化名城。

1.2 评价方法

凤凰县“双评价”根据《湖南省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》开展。

评价对象为凤凰县全域，评价单元为20m×20m的网格。

1.3 数据来源

研究数据以2000国家大地坐标系为数学基础，主要包括以下三个方面数据：（1）基础数据;（2）相关规划成果数据;（3）法律法规、政策文件及其他部门资料。

2  凤凰县资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价

2.1 凤凰县资源环境禀赋现状分析

2.1.1  生态资源现状

凤凰县处于武陵山区生物多样性保护区，境内生物资源繁多，其中植物种类618种，动物种类123种，国家重点保护的野生动物有22种;国家级生态公益林290km2，省级生态公益林75km2，境内有凤凰国家地质公园、南华山国家森林公园、两头羊、九重岩省级自然保护区。

2.1.2  土地资源现状

凤凰县国土面积为1734km2，2018年，林地面积117226.32hm2，耕地面积34136.53hm2，优质耕地主要分布在凤凰县东部及东南部河谷丘陵地带。全县活立木总蓄积量433.5736万立方米，森林覆盖率稳定在58%。

2.1.3  水资源现状

凤凰水资源比较丰富，全县的水资源总量为13.1亿m3，多年平均径流量13.1亿m3，地下水资源总量2.227亿m3，人均水资源占有量3096m3，但水资源空间分布不均匀，中部千工坪镇、北部禾库镇可利用水资源短缺。

2.2 评价结果

2.2.1  凤凰县资源环境承载能力评价结果

凤凰县生态保护等级Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ级面积分别为2981.57hm2、28946.19hm2、46797.92hm2、47975.11hm2、46750.80hm2。生态保护等级Ⅲ级以上占比81.59%以上，主要分布在凤凰县北部的武水流域、两头羊自然保护区以及生态公益林，中部的二级支流万溶江、沱江流域，南部的南华山国家森林公园、九重岩自然保护区，详见图1。

凤凰县农业功能指向的承载等级Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ级面积分别为768955.40hm2、20429.53hm2、54508.95hm2、23179.58hm2、6378.13hm2，Ⅲ、Ⅳ级占比44.79%，Ⅴ级仅3.68%，主要分布在凤凰县东部、中部以及西北部，这些区域沿河两岸，大多为平原、岗地，水资源充沛，土壤质地为粘壤土，农业承载等级高，详见图2。

凤凰县建设功能指向的承载等级Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ级面积分别为55237.79hm2、19690.52hm2、63331.11hm2、31558.21hm2、3633.96hm2，Ⅲ、Ⅳ级占比54.70%，Ⅴ级为2.10%，主要分布在凤凰县中部以及西北部，这些区域沿河两岸，大多为平原、岗地，水资源充沛，建设承载等级高，详见图3。

2.2.2  凤凰县国土空间开发适宜性评价结果

凤凰县生态保护重要性等级高度重要、中度重要、一般重要、不重要面积分别为60705.44hm2、81020.41hm2、28744.50hm2、2981.24hm2，生态保护重要性等级较高区域主要分布在凤凰县北部、东部以及南部，区域内有万溶江、沱江等河流水系、国家森林公园、国家地质公园、九重岩、两头羊省级森林公园等生态系统，详见图4。

凤凰县农业开发适宜性等级高适宜、中适宜、低适宜、不适宜面积分别为68947.011hm2、95332.24hm2、440.15hm2、62379.42hm2，高适宜、中适宜主要分布在凤凰县北部、中东部，详见图5。

凤凰县建设开发适宜性等级高适宜、中适宜、低适宜、不适宜面积分别为422866.19hm2、7303.27hm2、83045.04hm2、60237.09hm2，高适宜、中适宜主要分布在凤凰县中南部、东部，详见图6。

2.3 国土空间开发适宜性空间格局特征分析

将生态保护、农业生产、建设开发功能指向的国土空间开发适宜性全域评价结果进行叠加分析，按照与适宜功能相对较高的类型一致的原则，确定单宜性、双宜性、多宜性特征，得出凤凰县国土空间开发适宜性空间格局特征为：单适宜最大，总面积为94853.46hm2，占比54.69%，以生态保护单宜空间为主导，主要分部在凤凰县北部的武水流域、两头羊自然保护区，中部的二级支流万溶江、沱江流域，南部的南华山国家森林公园、九重岩自然保护区;双适宜其次，总面积为75683.83hm2，占比43.63%，以生态保护、农业生产双适宜空间为主导，主要分布在凤凰县的西北部高山台地、中部的中低山谷，东部的河谷丘陵地带;多宜性最小，总面积为2914.31hm2，占比1.68%，零星分布在全县。详见表1、图7。

3 “双评价”在国土空间规划中支撑应用

3.1 空间管控底线设置

3.1.1  指标约束传导

坚持生态优先、可持续发展的理念，强化底线约束，通过“双评价”识别资源环境禀赋、发现自身限制因素、确定承载狀态与潜力，为国土空间规划设置空间管控底线，实现指标约束传导。以实现由传统的空间治理模式“自上而下”层层下达指标向“上下结合”转变，更多的发挥地方各级政府主观能动性[5]。指标约束传导主要包括以下两方面，一方面依据承载状态与潜力，确定极限生态保护规模、农业开发规模、建设开发规模;另一方面坚持“底线思维”，为国土空间规划设置底线管控指标，包括森林覆盖率、湿地面积、自然岸线保有率等底线管控指标。

3.1.2  凤凰县空间管控底线设置

凤凰县空间管控底线设置如表2。

3.2 功能传导

3.2.1  凤凰县主体功能区识别

凤凰县生态资源丰富，从生态保护重要性等级看，大部分为高度重要、中度重要区，面积为141725hm2，占全县总面积的81.91%;从空间格局特征看，生态单适宜空间规模为76403.52hm2，占全县总面积44.05%，生态农业、生态建设双宜空间规模为62365.43hm2，占全县总面积35.96%。因此凤凰县主体功能为生态功能区。

3.2.2  凤凰县“三区”划定

依据凤凰县生态保护、农业开发适宜性、建设开发适宜性评价结果，遵循生态优先、实事求是、与主体功能定位一致、与适宜性功能相对较高的类型一致等原则，综合考虑集中连片优质耕地、与现状城镇村，划分生态空间、农业空间、城镇空间。

经划定，生态主导空间总面积112132.18hm2，占比64.65%，主要分布在凤凰县中北部两头羊自然保护区，中部的二级支流万溶江、沱江流域，南部的南华山国家森林公园、九重岩自然保护区;农业主导空间总面积为48253.27hm2，占比27.82%，主要分布在凤凰县中部河谷丘陵地带，西北部的台地;城镇主导空间总面积13066.14hm2，占比7.53%，主要分布在萬溶江、沱江流域和国道209、省道308沿线。

3.3 风险识别与应对

将国土空间开发适宜性全域评价结果与土地利用现状进行对比分析，识别保护利用中的问题、冲突和风险。

3.3.1  冲突分析

（1）生态保护极重要区与用地冲突分析

通过对凤凰县生态保护高度重要区与现状耕地、建设用地、人工商品林叠加分析，得出生态保护高度重要区的耕地面积为5240.09hm2，主要分布在凤凰县中北部两头羊自然保护区周边，凤凰县中部万溶江、沱江流域，以及凤凰县南部九重岩自然保护区周边;生态保护高度重要区的建设用面积为1406.77hm2，其中工矿用地99.01hm2，主要沱江镇周边，其他零碎分布于全县;生态保护高度重要区的商品林面积5294.61hm2，主要分布在凤凰县南部的南华山森林公园及周边以及吉信镇南部的万溶江东侧。

（2）现状耕地与农业生产不适宜区冲突分析

通过对凤凰县农业开发不适宜区与现状耕地叠加分析，得出农业开发不适宜区的耕地面积为5264.30hm2，主要分布在凤凰县中北部两头羊自然保护区周边，凤凰县中部万溶江、沱江流域，这些区域处于生态保护极重要区。

（3）现状建设用地与建设开发不适宜区冲突分析

通过对凤凰县建设开发不适宜区与现状建设叠加分析，得出建设开发不适宜区的建设用地面积为1171.58hm2，主要分布在凤凰县万溶江、沱江流域。

3.3.2  应对建议

生态保护极重要区现状耕地方面，应对方式分两类，针对集中连片耕地，建议加强生态保护措施，科学耕种;零碎耕地建议开展生态退耕;生态保护极重要区现状建设方面，建议加强沱江镇中心城区生态保护，实现绿色和谐共生，极重要区中集中分布的村庄维持现状，加强生态保护，不再扩建，零星村庄逐步退出;生态保护高度重要区的商品林方面，建议建立生态补偿机制，逐步转变林地商品属性。

4 结论

本文以自然资源部、湖南省双评价指南为依据，结合凤凰县“双评价”结果与国土空间规划编制实践，探索了“双评价”在国土空间规划的支撑方式，主要包括以下三个方面：（1）为国土空间规划设置空间管控底线，实现指标约束传导;（2）分析国土空间格局特征，对区域主体功能进行识别，实现功能传导，为空间用途管制提供依据;（3）进行冲突分析，识别风险，提出风险应对建议。

参考文献/References

[1]中共中央 国务院.关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].2019.

[2]自然资源部.关于全面开展国土空间规划工作的通知[Z].2019.

[3]岳文泽，王田雨.资源环境承载力评价与国土空间规划的逻辑问题[J].中国土地科学，2019，33（03）：1-8.

[4]自然资源部.资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）.2019.

[5]湖南省自然资源厅.湖南省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）[Z].2019.

[6]郝庆，邓玲，封志明.国土空间规划中的承载力反思：概念、理论与实践[J].自然资源学报，2019，34（10）：2073-2086.

[7]凤凰县资源环境承载力与国土空间开发适宜性评价报告[R].2020.