职权法定依法履职

姜义

《辽宁省档案条例》（简称《条例》）于1997年7月26日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过并予以公布，自1997年9月1日起施行。《条例》的实施，对全省各级档案行政管理部门转变思想观念、创新管理机制、推进依法行政，提高档案事业管理水平具有广泛而深远的影响，标志着全省档案法治建设进入了崭新阶段。同时，《条例》颁布恰好时逢《档案法》（1987年）颁布十周年，《行政处罚法》（1996年）颁布、《档案法》（1996年修正）重新颁布一年。这在一定程度上说明《条例》出台的执法实践积累是非常深厚的。《条例》实施以来，依据上位法调整和适应全省档案法治建设需要，先后进行了四次修正，充分反映了全省各级档案行政管理部门职权法定、依法履职的发展进程。

一、2004年第一次修正：全面清理档案行政许可项目

国务院决定分批取消（调整、下放）行政审批项目始于2002年。2003年《行政许可法》颁布后，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）精神、国家档案局和省政府的有关要求，全省各级档案行政管理部门依法全面清理档案领域的行政许可项目。2004年6月，经省政府法制办公室审核，辽宁省档案局（授权实施行政许可主体）确认保留行政许可三项：档案及其复制件出境审批、非国有档案出卖转让赠送审批、档案复制件的交换转让和出卖审批;省内取消33项档案行政审批项目，保留（认领）经国务院同意暂予保留的档案行政审批项目六项。其中，包括全省各级档案行政管理部门对档案管理岗位资格证书等资格、资质的行政许可进行清理。

为了建立全国统一、公平竞争的市场环境，根据《行政许可法》（2003年）第十五条第二款“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可”的规定，辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议于2004年6月30日审议通过关于修改《辽宁省经济技术开发区管理规定》等51条法规的决定，《条例》第十一条“档案工作人员必须具备专业知识，取得档案管理岗位资格证书。从事档案咨询、鉴定、评估等业务的机构或者人员，必须经市级以上人民政府档案行政管理部门资质认定。岗位资格证书的取得和资质认定的具体办法由省人民政府档案行政管理部门制定”，改为“档案工作人员应当具备专业知识，并接受档案管理岗位培训。从事档案咨询、鉴定、评估等业务的机构或者人员，必须符合国家规定的条件，并向市以上人民政府档案行政管理部门备案”。至此，全省从事档案咨询、鉴定、评估等业务的机构或者人员，由市级以上档案行政管理部门“资质认定”改为“备案”。2005年，辽宁省档案局印发《辽宁省档案业务人员岗位培训管理办法（试行）》，全省档案专业人员持证上岗制度中，“档案管理岗位资格证书”演变为“档案业务人员岗位培训结业证”。2015年，国家颁布新版《职业分类大典》，首次将“档案业务人员”更名为“档案专业人员”。

二、2006年第二次修正：全力推进行政机关依法行政

为进一步落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，根据《辽宁省人民政府全面推进依法行政五年规划（2005—2009年）》部署，加快推进法治政府建设，为振兴辽宁老工业基地，构建和谐辽宁提供良好法制保障，2005年10月，辽宁省政府成立省长任组长的“辽宁省全面推进依法行政工作领导小组”，并就省政府各部门和有关单位在全面推进依法行政工作中的职责分工作出明确界定。2006年，在国家档案局和省政府法制办公室的具体指导下，全省各级档案行政管理部门大力推进依法行政进程。辽宁省档案局转发《国家档案局关于全国档案系统全面推行行政执法责任制的意见》，根据档案法律、法规、规章和本部门“三定”方案，梳理执法依据29项，分解为23项执法职权;按照内设机构职责和人员分工再落实到具体执法岗位，并按照政府信息公开规定网上公示;修订《辽宁省档案局行政执法责任制度》《辽宁省档案行政执法常用文书》，印发《辽宁省档案行政执法办法》和辽宁省档案局行政执法监督、考核、公示、过错追究、执法员培训等五项制度。

《档案法》（1996年修正）最显著之处就是赋予县以上人民政府档案行政管理部门行政处罚权。《档案法实施办法》（1999年修订）第二十八条规定“《档案法》第二十四条第二款、第三款规定的罚款数额，根据有关档案的价值和数量，对单位为1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下。”根据《行政处罚法》（1996年）第十一条第二款：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”为了适应全省大力推进行政机关依法行政需要，保证《条例》与上位法律、行政法规高度一致性，2006年1月13日，辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过关于修改《辽宁省档案条例》的决定并予以公布。《条例》第二十六条“违反本条例，有下列行为之一的，除依法给予行政处分外，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以对单位并处1000元至1万元罚款，对个人并处100元至1000元罚款;造成损失的，责令赔偿损失;构成犯罪的，依法追究刑事责任”，改为“违反本条例，有下列情形之一的，按照《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》的有关规定处罚”。

三、2017年第三、四次修正：全方位营造依法治档的良好环境

为了贯彻实施中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，继2009年辽宁省委、省政府办公厅印发《关于进一步加强档案工作的意见》，2015年3月再印发《关于加強和改进新形势下档案工作的实施意见》。辽宁省委、省政府办公厅先后印发的全省档案事业发展史上两份重要的纲领性文件，对“坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的领导体制”，持续加强对全省档案工作的领导和保障具有积极的推动作用和深远的历史意义。“十三五”开局之年，全省115个省、市、县（市、区）级档案局执法主体资格通过本级政府法制办审核、公告。辽宁省档案局成为首批进驻省政务服务大厅对外开展窗口接待、审批服务的41个省直单位之一。2017年，根据国家档案局、辽宁省政府的统一安排，全省各级档案行政管理部门贯彻落实国务院“简政放权、放管结合、优化服务”改革要求，再次梳理权力清单、规范执法、深化行政审批制度改革，适时启动“双随机一公开”档案行政执法机制。

2017年7月27日、9月28日辽宁省第十二届人民代表大会常务委员会第三十五次、第三十六次会议先后两次决定修正《条例》。其中，第三次修正删去《条例》第十条第三款“企业事业单位档案馆按照国家有关规定确定收集档案的范围，报本级人民政府档案行政管理部门备案”。第四次修正《条例》第十九条第一款改为“国家所有的档案禁止赠送、交换、买卖”;第二十七条改为“违反国家规定，赠送、交换、转让、出卖、倒卖国家所有的档案及其复制件的，除依法给予行政处分外，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以对单位并处3000元至3万元罚款，对个人并处200元至2000元罚款;有违法所得的，没收违法所得;并可以依法征购所出卖或者赠送的档案;構成犯罪的，依法追究刑事责任”。《条例》涉及企业、事业单位档案馆内容修改依据是《行政许可法》（2009年修正）第十五条第二款地方性法规“不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”规定，充分体现国务院“放管结合”要求，与全国档案馆设置和布局有关规定、国家档案局取消企业档案馆申报登记要求和贯彻实施《企业文件材料归档范文和档案保管期限规定》（国家档案局令第10号）等保持一致性，能够推动全省各级档案行政管理部门权力运行机制转型升级。《条例》对法律责任“国家所有的档案”内容的修改，更加有利于档案行政执法中精准开展执法监督检查和实施行政处罚。

2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订通过并颁布，新《档案法》自2021年1月1日起施行。为了与新《档案法》保持一致性，《条例》下次修正或修订，在适当增加档案信息化建设和监督检查内容外，建议侧重以下内容：

一是档案工作领导体制。根据《辽宁省机构改革方案》等精神，全省各级档案局为“加挂行政机构牌子的党委部门”，《条例》中“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门”应改为“县级以上地方档案主管部门”。

二是档案馆收费和有偿服务规定。各级各类档案馆提供有偿服务始于1987年，《档案法实施办法》（1990年）得以法定，《档案法实施办法》（1999年修订）重新发布给予调整。2013年7月，根据财政部、发展改革委取消和免征一批行政事业性收费要求，国家档案局发文取消利用档案收费。《条例》第十七条第一款“因保管条件等原因，被认为可能导致档案损失的”，“属于档案馆接收范围的档案，经本级人民政府档案行政管理部门检查后，可责成有关档案馆提前接收入馆，并按有关规定收取必要的费用”。根据全省公益性事业单位优化整合有关规定，各级档案馆（档案保管中心）均为地方政府财政全额拨款的公益性事业单位，“收取必要的费用”应予以取消。同时应删除《条例》第二十三条第一款“档案馆提供利用档案实行有偿服务，收费范围和标准由省人民政府档案行政管理部门会同省物价部门制定。”

三是增加档案社会化服务条款。《条例》应鼓励从事档案整理、数字化加工、寄存保管等社会组织，扩大档案社会化服务范围，如提供档案专业人员技术技能培训，代理审批事项、立档单位规范化建设咨询或提供承包服务等，促进档案产业的形成与发展。