我国政府公信力的研究进展——基于2012-2019年CJFD数据分析

陈永进 杨汶洁

（重庆大学，重庆，400044）

一、引言

政府公信力是社会组织和公众对政府行为产生信誉和形象的认知、情感及行为倾向，也是政府权威性及其社会影响力的外部投影，体现了政府工作的效果和效率。在国外研究中，对政府公信力最早是以社会契约论为理论基础，卢梭倡导“天赋人权、主权在民”，公民将权力以契约形式交移国家，提出“政治信任”的概念[1]，即政府负有让公众信任的责任，政府公信力是建立在政府和公众互信之上。后来社会学领域将“社会信任”视作影响政府行政的社会资本[2]；继而布坎南等人将经济学领域的“经济人”引入政治学领域，把政府看作有政治利益的“经济人”，与政府管理公共性的冲突，导致政府信任受损[3]。20世纪后半叶，西方政府采取国家强干预管理模式，产生的不适应性导致经济危机、管理不信任危机等，导致政府信任危机[4]，由此国外学者展开研究，并建立了相对较完善的理论体系、监管体系和法律体制来保障政府公信力的发展，融合理论与实践为各国发展提供了现实对策。而在我国古代就已经对“信”作出阐释。在二十四史中，“信”义为不欺骗、可靠、信任不怀疑，强调国家层面的“信”，陈永进等人（2010）进一步将“信”与“公信度”进行了定量化研究[5]。

自改革开放以来，我国政治经济体制深化改革的同时，社会发展转型期矛盾凸显，接踵而至的是一系列社会问题，政府行为在合理性和及时性上存在偏差导致政府公信力弱化，严重损害政府形象，为我国政府公信力的建设带来挑战[6]。相比国外，我国政府公信力进行系统性研究起步较晚、数量较少且多数研究不够成熟，主要以理论研究和现状分析为主。最早使用“政府公信力”是在2001年《广州日报》刊登的《电子政府：如何提高政府公信力》[7]，但真正以政府公信力为题进行理论研究的论文出现在2002年的《地方政府公信力与政府运作成本相关性的制度分析》[8]，之后研究者们从不同的角度对政府公信力展开研究，这些研究内容大致包含以下几方面：概念结构、影响因素、现状问题及体制机制。党的十八大和党的十八届三中全会明确提出，要提高我国政府的公信力。党的十九大报告和2019年《政府工作报告》强调增强政府公信力和执行力[9][10]，表明党和国家政府将“提升政府公信力”建设纳入国家战略层面。目前，我国政府公信力还面临反腐倡廉、扶贫攻坚等现实挑战，建设政府公信力、增进社会信任、提高民生福祉已成为政府管理的题中之义。

本文在对收集的政府公信力文献进行数量化分析的基础上，将有关参数因子筛选、提取，进行加总及比较，区别于传统文献综述的“评述式”结构，进而揭示研究主题的现象问题与本质规律[11]。基于此，我们选取2012年1月1日至2019年12月31日发表在中国期刊全文数据库（CFJD）中所有与政府公信力相关的期刊论文进行分析，整体回顾政府公信力在国内近八年内的研究情况，明确政府公信力研究的特征和不足，最后探讨了未来的研究方向。

二、政府公信力研究的基本状况

（一）样本选择

本文在中国期刊全文数据库平台数据库中运用“高级检索”，选中“期刊”，勾选“全部”，在检索条件的篇名关键词内输入“政府公信力”，时间范畴设定为2012年-2019年，最终搜索结果为647篇论文。在此基础上，采用人工筛选方式剔除报刊、随笔等非学术型文章以及主题关联度低的文章共计153篇，最终得到494篇符合本研究的相关论文。

（二）研究特征划分

借鉴彭长桂等人（2010）以CSSCI数据为基础采用元分析方法对国内组织制度理论相关论文研究的维度划分[12]，将收集的文献分为4个方面进行多维度、多层次的评析：研究概况、研究方法、研究主题和研究层面。

1.研究概况。研究概况是对研究对象的已有研究进展的回顾和总结[13]。本研究结合实际情况将研究概况分为论文数量与期刊类别两个维度进行分析。

（1）论文数量。如图1所示，我国关于政府公信力的期刊数量总体呈现逐年下降趋势。纵观研究成果，其论文总数大于“政府信用”、“政府失信”等相关研究数量，但相比西方相关研究的数量和力度均不足。从内容上来看，2012-2014年阶段，主要研究内容集中于地方政府公信力提升、公共服务与公信力结合、网络新媒体下公信力探索、公共政策与政府公信力结合等；2015-2017年阶段，主要研究焦点集中在探索“塔西佗陷阱”与政府公信力困境问题、网络视域下政府公信力的构建与重塑、公共危机与政府公信力结合、政府公信力生成机制及提升对策研究等，与此同时结合某事件探析政府公信力成为重要研究手段，研究内容较基础，主要是在新常态背景下针对政府公信力内涵问题、体制机制等方面展开论述；2017年至今，学界逐渐将“互联网+政府公信力+领域”的研究模式推广，侧重探索政府公信力的具体领域，在政府公信力评价指标体系、影响因素、保障机制的构建等不同方面展开进一步研究。此外，经统计，运用定量与定性相结合的手段对政府公信力进行研究的论文共计35篇，占总论文数量的7.09%，说明2012-2019年国内学界对此研究更偏重于定性的范式研究，较少结合量化方式进行相关佐证。

图1 政府公信力研究论文的年度分布情况

（2）期刊类别。通过对选取的494篇论文刊源类别划分，涉及到的期刊在400种左右，分为中文核心期刊及以上和其他公开期刊（表1）。通过统计发表期刊类别和数量有助于明确政府公信力的研究概况与层次分布。由表1得知，核心及以上刊物发表数量总占比25.51%，比例偏低；而在一般期刊上的发表量占比74.49%，接近总发表量的3/4。说明494篇期刊论文的研究水平和层次偏低。由此得出，学界应更加重视政府公信力的研究质量，不断提高研究水平，以期使发表的论文具有更高的水准。

表1 政府公信力研究论文发表刊物的层次分布

2.研究主题。通过高频关键词共词聚类分析与研究内容的结合，研究主题界定为与研究对象有关的具体内容和领域[14]。本研究将选取的政府公信力主题论文进行分类，由于论文可能涉及多个研究主题，故各类主题存在交叉数据。但各类主题论文数量占比总额是以494篇为基准进行计算，以统计各类主题论文占总篇数的比例情况。在不同年份统计分类的基础上，进行词频统计与主题维度的整合，得出近八年来总体的研究主题分类统计表（表2），最终共划分出8类研究主题。其中对政府公信力概念研究共计132篇，占比较大，但不同学者对这一概念的界定有不同的观点。在现状、问题及构建路径这一研究主题中：现状（16.60%）、问题（23.28%）、路径（57.49%），占总研究比重的绝大部分，可以看出我国学者对该主题的重视程度较高。在影响因素和相关因素主题方面，相关论文有93篇，探讨了网络舆情、公共政策、政府内部控制、政府财务信息、社会问责、政府回应、政府职能转变、危机公关等因素与政府公信力的相关关系，并通过模型构建与实证分析得出制度的民主程度、治理绩效、政策的公正程度、监督管理力度、政府信息公开程度等因素对政府公信力的影响。有极少部分的论文涉及到了政府公信力的生成机制、构成要素、评价指标体系以及研究评述，由此可看出我国政府公信力研究领域涉及面偏窄，研究主题聚焦点较为集中。

表2 2012-2019年政府公信力研究主题总分类统计表

3.研究方法。根据实证及与非实证的分类方式[15]，在管理学领域，实证研究一般是指通过对研究对象的实际调查研究得出相关结论的方式[16]，一般包括现场调查、问卷调查、对象跟踪调查等；非实证研究一般是以描述与批判现状为主的研究方式[17]。本文采用该分类类别，相关统计数据显示（表3），实证论文占比7.09%，非实证论文占比92.91%，表明我国绝大多数学者采用非实证方法对政府公信力进行辨析式研究，且在实证研究中较多采用案例分析、间接数据分析等方式，鲜少直接采集数据以及结合大数据手段分析佐证。如本研究对政府公信力的界定，虽然其本质是社会组织和公众对政府行为产生的信誉和形象的主观评价，但其包含内容丰富，需要结合定量与定性的方式，才能更为客观、科学地进行深入研究。

表3 政府公信力研究方法分类

4.研究层面。研究层面是指研究切入视角的结构层次。在管理学领域，从纵向来看一般包括个人到国家的层次，从横向来看主要是各个行业领域的部门分区[18]。本研究进行纵横向综合分析后，将研究层次界定为宏观、中观和微观三个层次。宏观主要指针对国家层次政府公信力的研究，中观主要指对地区层面政府公信力的研究，微观主要是地区以下各类系统要素中政府公信力的研究。如表4所示，政府公信力的研究层次集中于宏观层面，即对国家政府公信力的研究较多，占比达67.21%，中观其次，微观最少，分别是21.66%与11.13%。在一定程度上表明我国学者对地区及以下层面的政府公信力关注程度不够，这也和我国学者大多采用非实证方法从宏观层面探讨政府公信力的现状、问题和对策建议等方面的内容有关。

表4 政府公信力层次分类

三、政府公信力研究的主要论域

结合上一部分的研究主题，本文也主要针对这些方面对近年来政府公信力研究的主要论域进行归纳和总结，为后期研究提供一定的思考。

（一）概念分析

在494篇政府公信力的论文中，共有132篇对其概念进行界定。做相关研究前对概念进行定义是为后续研究的可行性奠定基础[19]。公信力在英文中是“credibility”或“public trust”，“credibility”意思为可靠与可信性，“public trust”指的是公信力，但在众多中国学者的研究中，一般将两者归为同一含义。从“政府公信力”的词义理解上, “公”体现的是普遍的认可性，“信”表现为信任，“力”指的是能力与力量，因此字面上可以理解为公信力是一种获得普遍认可、信任的能力。学界对政府公信力的概念内涵存有不同观点，但无本质性区别。部分学者还将政府公信力与政府信用、政府信任等概念结合。纵观相关文献，几乎没有对政府公信力这一概念作出辨析性的论文，分析得出基本上围绕两个主体展开：政府和公众[20]。从这两个主体提出政府公信力的概念可以分为三类观点：一是强调政府的主动行为。部分学者提出面对新时代下网络舆情发展、社会问题新类型频现的情况，建设政府公信力已势在必行[21]。这一观点从“能力说”角度出发，结合政府信用，将政府视为主体，社会组织和公众当作客体，指出是政府通过主动作为赢得社会公众信任和认可程度的能力[22]。总之，持这种观点的学者认为政府公信力实质是一种能力的体现，包括政治、经济、社会管理等各方面的能力，以能力体现出权威性。二是强调社会公众的主观感知。这类定义以公众评价为核心，强调的是公众的感受，主要把社会组织和公众看作主体，政府作为客体，认为政府公信力就是社会组织和公众对政府信用的整体评价[23][24]。判定政府公信力高低的决定权在公众手中，其具体表现形式也多种多样，如公众支持政府、信任政府、对政府未来充满信心、响应政府的决策等[25]。三是强调在政府主动作为和社会公众调整感知的共同作用下，表示对政府行为的信任程度和满意程度[26]。认为政府公信力既包括政府治理的影响力和号召力，即政府基于公共权力而协同不同行动者生产公共产品、提供公共服务、实现公共利益的能力；同时也包括公众对政府的主观评价，即公众满意度和公众信任程度。这类观点综合了前两类的侧重点并进行了更为全面的概括，用公式来表示：政府公信力＝政府行政能力×公众满意度[27][28]。即政府公信力的评价首先在于通过各种政府行为表现，公众基于对政府行为体验，与政府之间形成一种互动关系，最后以认可或满意度的形式表现出来。

表5 政府公信力概念界定分类

从表5可以看出，一半以上的学者在界定政府公信力时偏向于政府与社会公众的共同作用，其次是政府的主动行为，最后是社会公众的主观感知主体。总体来看，根据研究目的和内容的不同，存在概念界定的差异，但总体均是围绕政府与社会组织、公众的互动关系进行界定。因此，我们从互动主客体综合界定，认为既包含政府权威性及其社会影响力，又包含公众对政府信誉和形象的主观评价。

（二）生成机制

一方面有研究认为是通过公共政策的阶段形成政府公信力，即在政策问题界定、政策方案制定、政策方案执行、政策评估和政策终结等阶段中生成[29][30]；另一观点认为，新时代下随着政务社交媒体的发展，通过网络舆情、公共危机、环境群体性事件等，伴随新问题的出现和现实需求，政府公信力有待重塑探索[31]。

（三）构成要素

近八年来对于政府公信力构成要素的研究成果较少。我国学者们提出政府公信力的构成要素可以从政策的稳定性、承诺的现实性、信息的真实性、官员的廉洁性、权力的规范性等几个方面展开[32]。

（四）影响因素及相关关系

影响政府公信力的因素包含甚多。从国家宏观层面看，如“信任差序格局”、制度建设、政府执行力、政府信息公开程度、社会治理效果、政府工作作风、政府绩效等因素[33][34][35]。从中观及微观层面看，如信息传播与选择性接受、公众知觉或感知、公民监督权与知情权、公务员个体行为与形象、自媒体、网络舆情等[36][37][38]。

相关关系的研究数量较少，其中以双因素相关关系研究为主，也有三因素相关的讨论。双因素主要包括政府回应、网络舆情、社会问责、公共沟通、政务公开、行政伦理、危机公关、信息公开等与政府公信力的相关关系探究[39][40]。三因素有政府内部控制、政府财务信息与政府公信力的相关关系[41]。

（五）评价指标体系

评价指标体系一般通过因子检验构建，通过量化研究形成指标体系。由于近年来对于此方面研究成果较少，纵观2012年之前，国内有学者划分为：社会发展信用、经济发展信用、公共服务信用、行政管理信用四个一级指标，并由指标层、领域层、目标层三个层面构成评价体系[42]；有人认为包括政府行为法治程度、政府政策规范程度、政府民主化程度、政府官员道德感和廉洁程度、政府工作公开程度等五因素[43]。2012年之后，我国学者主要从地方政府的实际情况出发，构建地方政府公信力的评价指标体系。有学者将其评价指标划分为：依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺、信用建设等五因素[44]。还有学者将一级指标定为：经济建设能力、文化管理能力、行政能力、公务员职业道德、社会公共服务能力，再在一级指标分别下设3-4个二级指标[45]。

（六）现状、问题及构建路径

从相关论文分析得知，在现状的研究中，一般涉及到政府公信力现实状况的优势与不足的分析，再针对不足部分进行改进对策建议；在问题研究中，一般是对政府公信力存在的普遍性问题与缺陷做出辨析，同时分析问题危害及探究原因，从而提出改进措施。

政府公信力的建设是政府公信力研究的最终落脚点，故国内学者对其关注度最高。共有284篇论文涉及到政府公信力的建设问题，虽然我国不同学者从不同方面提出了建议与对策，根据主客体划分大致有如下三方面：第一，主体公信力塑造。主要针对政府内部建设提出的措施建议，包括健全与完善行政制度建设，完善问责机制，为权责统一与落实提供依据；政府绩效改革，树立新时代下政府绩效观；加强反腐倡廉力度，提高公务员个体素质；重塑与维护政府形象，增强公众信任感；重视行政执行力，提高公众满意度；深化行政体制机制的改革，动态调整与管理。第二，客体公信力感知。主要针对加强与改善社会组织与公众对政府公信力的认知、情感及行为倾向提出的对策建议，包括加强“政治回应”供给侧，完善信访制度，积极回应民意；建立健全多元化的行政监督机制、协商机制与互动机制，扩大政府同社会组织、公众的沟通渠道；加强教育宣传，提升公民参与能力；促进公民参与国家管理，推进民主化进程。第三，主体与客体综合。主要通过主体建设与客体感知的互动关系入手，既要加强政府自身的基础建设，又要改变和提升社会组织及公众对政府公信力的认知、情感及行为倾向。实质上是主体公信力塑造与客体公信力感知建设内容的综合。

从统计数据可知（表6），大多数学者从主客体综合角度提出相关的建议，说明建设对策的提出具有整体性、综合性的特征。该部分的措施建议具有较大的现实意义。

表6 政府公信力建设思路分类

（七）研究评述

在研究对象的文献中，2012年的文献综述内容以西方民众对政府信任问题为焦点，展开论述以探讨我国未来政府公信力的发展路径；2014年，回顾了政府公信力十年的研究进展，揭示了政府公信力影响因素和探索了优化路径探索。在2016年有2篇关于政府公信力的研究评述。其中一篇对2005年至2015年政府公信力建设的进展、挑战与展望进行了分析，对该时期党和政府重要文件中有关政府公信力的表述进行了总体展望，并根据爱德曼信任度调查报告分析了“中国政府信任度”与“政府公信力指数”两个指标。通过该时期社会公众对影响政府公信力的因素筛选与统计，得出政府公信力面临的挑战，并针对性提出政府公信力建设的未来展望[46]。另一篇是对国内政府公信力建设的研究综述，在对国内文献关于政府公信力内涵界定、作用阐述、现状及成因分析等基础上，提出相关建设的对策建议[47]。总的来说，对国内外政府公信力研究评述类文章过少，缺乏该领域系统性的定量与定性结合的总结分析，因此本研究针对2012-2019年我国政府公信力的研究状况，采用量化分析方法对该领域文献进行系统地分析，并得出相关结论，旨在在前人研究的基础上对政府公信力的研究做出总括性探析，并为未来相关研究做出一定的贡献。

四、启示

基于以上研究结论，结合国内外对于政府公信力的研究成果，得出以下启示：

（一）结合国外研究，拓宽研究宽度

国外关于政府公信力的相关研究早于我国，且形成了多学科交叉的系统性体系[48]，对于我国政府公信力的研究具有借鉴意义，从不同视角融合新观点拓宽研究广度与深度，丰富研究主题，提升研究质量，推动政府公信力的研究与建设进程。

（二）融合研究方法，加强实证运用

在政府公信力研究方面加强运用实证研究方法，带动学术界在实际调查和定量研究的基础上对政府公信力进行更为深入、更为深刻的研究，特别是在政府公信力的评价指标体系、影响因素、相关关系等研究主题中，定量方法有利于指标检验与因子测量[49]。注重理论与实践的结合，致力于理论向实践的转化和应用，国外也具有相对完善的评价指标体系对政府各方面进行评价，在实证研究方面取得了较多的成果，这对我们政府公信力的研究有较大的启示作用。

（三）拓展研究视野，转换研究层面

借鉴国外从中观和微观层面探讨政府公信力的方式，我国虽然逐渐将政府公信力研究视角转向地区政府、某一具体要素与政府公信力结合，但从本研究统计数据来看，近八年仍以国家宏观层面的定性研究为主。基于此，我国学者需要更加注重在中、微观层面的研究，结合定量研究方法，以更深入实际地解决具体问题。

（四）回顾研究进程，建立理论框架

国外一般是从“政府信任”、“政府诚信”角度研究政府公信力，在理论的基础上，结合公共治理、社会公平、公民满意度、评价指标体系构建等相关问题展开探索，结合多学科开辟研究新视角，形成了一套理论框架体系。因此，我国需要在总体研究进程的回顾基础上，明晰我国相关研究概况与不足，借鉴国外优秀经验，建立适合我国的政府公信力研究体系，扎实理论基础，为相关研究奠定坚实根基。

（五）提倡批判兼容，开设研究专栏

政府公信力涉及到政治学、心理学、管理学、教育学、社会学等多学科的内容，也关联到许多现实问题，我国学术期刊可以开设政府公信力专栏，接纳各个领域的学术稿件，促进多学科的思想碰撞，主张兼容并蓄，催生出我国政府公信力的创新产物。

五、结语

政府公信力研究涉及学科领域甚广，伴随现实环境的变化而延伸发展，具有复杂性和动态性的特点。本研究选取中国期刊全文数据库平台数据中2012-2019年政府公信力有关学术性论文进行研究评述，具有一定局限性，样本的容量仅针对近八年学术期刊论文，并未涉及到报刊杂志、学位论文等，虽然从一定程度上反映出问题和趋势，但对统计结果会存在影响。