突发公共卫生事件中志愿者权益保护问题论

牟糖醇

（北京理工大学，北京，100081）

在此次突发公共卫生事件的抗疫前线，有这么一群特别的人，他们并非政府调派的医疗队成员,但也想为抗击疫情出一份力，这些人就是民营医疗机构的医护志愿者，是这次战“疫”中不可或缺的力量。2020年3月5日，一则名为“‘我们也是医护人员’武汉医护志愿者寻求身份认可”的报道[1]引出了这样一系列问题：医护志愿者感染新型冠状病毒肺炎甚至死亡的风险谁来承担？组织他们的机构是否为他们购买了保险？患者入住公立医院却接受志愿者医护人员的治疗照护，所引起的医疗纠纷后果由谁来承担？是否有现行有效的法律依据使得奋战在一线、同样承担高风险的热心志愿者们获得有关部门给予的“医务人员”身份的认可以及工作补助？

此外，自发组成义务接送医护人员下班的武汉志愿者车队成员，如因感染新型冠状病毒肺炎不幸去世[2]，国家是否应提供赔偿？自发形成的志愿者组织是否该承担责任？还是志愿者自负风险呢？以上疑问，笔者试通过法律视角加以分析。

一、志愿者权益保护现状

（一）突发公共卫生事件中志愿者主体范围的认定

通常而言，志愿者是指志愿贡献个人的时间及精力，在不为任何物质报酬的情况下，为改善社会服务，促进社会进步而提供服务的人[3]。但现行有效的大部分志愿者服务条例中将志愿者定义为在志愿者组织登记注册并参与志愿服务的自然人[4]。笔者将前一种观点理解为包含非注册登记和注册登记的志愿者[5]，此为广义观点。后一种仅包含注册登记志愿者，为狭义观点[6]。

在万方数据上以“志愿服务条例”为检索条件，共检索到行政法规1部，地方法规规章38部，并通过百度百科检索得到郑州市、武汉市、湖北省志愿服务条例；又在万方数据中以“应急志愿”为检索条件，共检索到7部地方法规规章。经筛查，笔者选取了1部行政法规[7]、35部地方性志愿服务法规[8]以及5部地方应急志愿红头文件[9]作为重点说明对象。关于志愿者的身份界定，统计如下。

表1 志愿者的身份界定统计

在地方性志愿服务法规中，仅有34%将非注册登记的志愿者纳入到法律的调整和保护范围内。5部地方应急志愿红头文件均未明确非注册登记志愿者的法律地位。鉴于公共卫生事件的突发性、紧急性，志愿者散布于各行各业，能率先灵活准确的展开救助活动。在武汉封城期间，民间自发组织了护送医疗人员的志愿者车队、物资对接志愿者团队。若仅将注册登记的志愿者视为保护对象，这显然已不符合突发性志愿服务事业的发展实际。

中央发布的《志愿者服务条例》中则采用了广义的志愿者身份界定。第十一条规定：志愿者可以参与志愿服务组织开展的志愿服务活动，也可以自行依法开展志愿服务活动。在国家统一的行政法规层面上，明确肯定了非注册志愿者的身份。非注册志愿者在服务中产生的各种纠纷的解决、处理、救济等都需要法律加以明确认定。

（二）侵权责任主体的认定

表2 侵权责任主体认定情况统计

通过以上表格统计得知，既明确规定了致人损害和自身受损害时由谁承担的地方性法规占54%；仅明确致人损害由谁承担的有：成都市、杭州市志愿服务条例；银川市、广东省青年志愿服务条例；仅明确受损害由谁承担的有：抚顺市、天津市志愿服务条例。

例如：武汉市志愿服务条例[10]规定，志愿者参加志愿服务组织安排的志愿服务活动，对志愿服务对象造成人身财产损失或者其他损害的，志愿服务组织应当依法承担民事责任；志愿者有故意或者重大过失的，志愿服务组织依法追偿。志愿者参加志愿服务组织安排的志愿服务活动，因志愿服务组织的过错受到人身财产损失或者其他损害的，志愿服务组织应当依法承担民事责任；因志愿服务对象或者第三人的原因受到损害的，志愿服务组织应当协助志愿者维护其合法权益；因不可抗力受到损害的，志愿服务组织应当给予适当补偿。

但志愿服务条例和5部地方应急志愿红头文件均未对侵权责任主体做出明确认定。

（三）为志愿者购买保险情况

表3 为志愿者购买保险情况统计

通过统计可知，仅有4个省（市）的志愿服务法规规定应当为志愿者购买保险，仍有9个省（市）的志愿服务法规未作出规定。我国志愿服务条例和34%省(市)的志愿服务法规规定志愿者在从事可能产生人身安全的志愿服务活动或大型社会公益活动时，应当为其购买保险；在5部地方应急志愿红头文件中，仅有新乡市人民政府办公室关于成立新乡市第一批专业（志愿者）应急救援队伍的通知未对保险做出规定，余下4部红头文件均规定为应急志愿者购买保险。

对于购买保险的类型，规定为志愿者购买人身意外伤害保险的有：志愿服务条例、广州市志愿服务条例（2015修正）、湖北省、郑州市、辽宁省志愿服务条例和江西省青年志愿服务条例;规定为志愿者购买人身保险：包头市、成都市、西藏自治区、四川省、上海市、宁夏回族自治区、河北省志愿服务条例等；而北京市志愿服务促进条例、天津市志愿服务条例、武汉市志愿服务条例却仅规定购买相应的保险。

其中最具代表性的是汕头市志愿服务条例，明确规定可为志愿者购买财产保险。唐山市志愿服务条例与四川省志愿服务条例[11]规定，志愿者在志愿服务活动中遭受重大伤害或者死亡的，与用人单位建立了劳动关系的，依法享受工伤保险待遇。此外，四川省志愿服务条例首次规定了志愿者在突发事件志愿服务活动中遭受人身伤害或者死亡的，其医疗费、丧葬费等费用由志愿服务活动的组织者协助突发事件发生地人民政府负责处理。湖北省志愿服务条例鼓励保险公司根据志愿服务的特点，设立相关险种，对志愿者实行免费或者优惠承保。辽宁省志愿服务条例鼓励保险公司在志愿服务组织为志愿者办理人身意外伤害保险时提供优惠。

（四）志愿者如何被救济

表4 志愿者被救济情况途径

由表格统计数据和参考法规得知：《志愿服务条例》、71%的省（市）和5部红头文件并未明确规定纠纷产生后，通过何种途径解决纠纷。仍有10个省（市）的地方性条例规定了志愿者的权利救济途径。其中最完整的为河北省志愿服务条例，规定了可以通过协商、调解、仲裁等方式解决，也可以依法向人民法院提起诉讼的途径寻求救济，为志愿者寻求法律救济提供了依据。

二、突发公共卫生事件中志愿者的权益保护问题

（一）缺乏突发公共卫生事件相关的志愿者立法

针对突发事件相关的志愿者立法，美国政府制定了志愿服务法[12]。日本在《志愿活动保险》中将“伤害事故”定义为突如其来的伤害；其中包括传染病伤害；将“赔偿事故”定义为造成他人损害提供的赔偿。日本法律还规定加入志愿者保险是志愿者的义务。对比国外法律实践，我国欠缺关于突发事件志愿者保险保障的立法[13]，现行有效的法规中，只有志愿者服务条例和部分地方性法规对此做出了说明，缺乏高位阶统一立法。

查询到涵盖应对公共卫生事件的《突发事件应对法》，该法主要明确了县级以上地方各级人民政府的职责，对公民、法人和其他社会组织的规定只有一句，他们鼓励积极应对并提供帮助，更不要说对突发事件志愿者的规定了。

地方层面，就笔者在第二部分的叙述可知，仅有《广东省人民政府办公厅关于印发广东省应急志愿者队伍组建方案的通知》《江门市人民政府办公室印发江门市应急志愿者（义工）队伍组建方案的通知》《新乡市人民政府办公室关于成立新乡市第一批专业（志愿者）应急救援队伍的通知》《山东省人民政府办公厅关于加强应急志愿者队伍建设的意见》《重庆市人民政府办公厅关于印发2010-2012年重庆市应急志愿者队伍建设方案的通知》这5部关于应急志愿服务的红头文件。这几部红头文件未对非注册志愿者进行保护，也未曾明确志愿者服务过程中发生的侵权事件的责任主体。若一旦产生争议，易造成于法无据，好心办坏事的后果。

（二）对非注册志愿者的保护不够明确

武汉因疫情封城，涌现出一大批热心的民间志愿者，他们自发形成民间志愿者车队护送医护人员上下班并协助运送抗疫医疗生活物资、帮助老人孕妇制作海报求援、去集中隔离点协助改造隔离房间、师生自发组成志愿者小组，按照学生不同专业，线上为群众提供科学信息和权威问询渠道[14]。自非典、汶川地震以来，志愿者服务呈井喷式发展状态，然而相关法律却没有跟上其发展速度，现行的法律制度无法为非注册志愿者寻求救济并提供法律支撑。针对非注册志愿者被感染甚至死亡的赔偿，此时于法无据，无法可依。应加快制定保护非注册志愿者的法律，为众人抱薪者，不可使其冻毙于风雪中。

（三）侵权责任主体不明确

首先，法律责任规定不统一。我国地方性法规对相关主体的法律责任的规定不统一，出现复杂情况时，归责比较困难。志愿服务条例作为唯一一部统一的、高位阶的、全国性的志愿服务行政法规，并没有为此做出统一说明。疫情期间，患者入住公立医院却接受志愿者医护人员的治疗照护，若引起医疗纠纷，后果谁来承担？按照什么原理进行归责？是否在侵权责任法的调整范围之内？目前尚没有全国性通用的统一法律规定。

（四）保险制度不健全

首先，仅有武汉市、成都市、宁夏回族自治区志愿服务条例和北京市志愿服务促进条例这4部地方性法规规定了强制保险制度。志愿服务条例和许多地方性法规并没有强制性地要求给每一个志愿者提供相应的保险，仅在参与危及人身性活动和大型公益活动的时候方能为志愿者办理相应保险。其次，所提供的保险类型单调。保险所涵盖范围仅覆盖人身保险，基本未涉及对财产保险的调整[15]，仅有汕头市志愿服务条例规定为志愿者购买财产保险，且在这些地方性法规中并没有规定第三者责任险，导致受保险保障的志愿者有限。再次，保险缴费额度未明确，仅有湖北省志愿服务条例鼓励保险公司根据志愿服务的特点，设立相关险种，对志愿者实行免费或者优惠承保。辽宁省志愿服务条例鼓励保险公司在志愿服务组织为志愿者办理人身意外伤害保险时提供优惠。志愿者本身是无偿提供服务的，志愿者组织则通常为公益性的社团。若第三人侵权或受益人与志愿者产生纠纷造成侵权，受益人往往是社会弱势群体，让他们承担损害结果并予以赔偿，往往不会达到理想效果，此时第三者责任险便显现出了它的优势。

我们从前文论述中还发现，四川省规定了在突发事件志愿服务活动中受伤或死亡的志愿者，志愿服务组织和突发事件发生地政府提供医疗费、丧葬费。四川省和唐山市的规定创设地提出了这样一种思考模式：是否将志愿服务纳入社保体系。此外，根据《工伤保险条例》规定 “在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的，视同工伤”[16]。然而我国目前没有统一的突发事件志愿服务立法，志愿服务条例中也未明确说明。那么，医护志愿者如果被感染新型冠状病毒肺炎是否能定为工伤，这一问题的解决该何去何从。

（五）救济途径不完善

志愿者寻求救济的途径仅在部分地方性法规中阐明,《志愿服务条例》和5部关于应急志愿的红头文件并未规定。志愿者通常不求回报、一腔热情投身于突发的公共卫生事件中，如若发生纠纷无法调解，必须诉至法庭，志愿者可能会由于繁琐的诉讼程序和令人望而却步的律师费而忍气吞声不再维权[17]，甚至不会再参与志愿者服务活动，这显然不利于我国志愿服务事业健康发展。政府是否应为他们提供法律救济，这是接下来我们要讨论的问题。

三、完善突发公共卫生事件志愿者的法律保护

（一）完善突发公共卫生事件志愿者立法机制

在《志愿服务条例》的基础上尽快出台志愿服务法。根据志愿失灵理论，志愿者服务离不开政府的指引。第一，我国应将公共卫生事件志愿者服务列为未来突发事件志愿服务法的单独一章[18],由此公共卫生事件中志愿者寻求救助便有了法律依据。第二,结合《中华人民共和国突发事件应对法》应在未来立法中把志愿者分为日常生活志愿者和突发事件志愿者，随着信息化时代的到来，在疫情紧急时期，民众足不出户，网络媒体成为了大众共享信息的平台，应该充分利用这一优势，在网络上召集组织拥有专门知识和医护经验的志愿者，由他们组成团队，以应对不时之需;可根据突发事件的严重程度分成特别重大、重大、较大和一般四级,并以此决定调用多少数量、类别的志愿者, 这样可以减少盲目性。第三，应由立法规定建立一支相对稳定的应急志愿者队伍。在召集组织有专门知识的医护团队之后，政府应定期组织医护志愿者对突发公共卫生事件进行演习训练，系统上课，强化医护专业知识。

（二）着重强调非注册志愿者的保护

完善对非注册志愿者的登记制度和途径。充分利用社交网络尤其是自媒体平台进行宣传，对自发形成的志愿者组织微信群进行统一筛查登记，尤其微信实名制之后，更加便于管理。同时关注对非登记注册者的心理关注，有突出贡献者可适当给予其子女在升学考试中的优惠政策、授予本人荣誉称号，对其工作升迁、考核进行一定嘉奖。逐步落实对非注册志愿者保护切实可行的政策。

（三）建立突发公共卫生事件志愿者侵权免责制度

由本文第二部分表格数据可知，目前有19个省（市）规定了致人损害和自身受损害时由谁承担。虽然志愿服务条例并没有对志愿活动中的侵权法律责任做出说明，但我们仍可以从地方性法规里汲取一些宝贵经验，笔者以《武汉市志愿服务条例》为例，进行说明。

《武汉市志愿服务条例》规定：“志愿者参加志愿服务组织安排的志愿服务活动，对志愿服务对象造成人身财产损失或者其他损害的，志愿服务组织应当依法承担民事责任；志愿者有故意或者重大过失的，志愿服务组织依法追偿。” 笔者认为还应该补充：如果所造成的损失是因为志愿者没有按照要求或者行为超出服务范围的，则可适用侵权责任法的一般规定。

第四十二条规定：“志愿者参加志愿服务组织安排的志愿服务活动，因志愿服务组织的过错受到人身财产损失或者其他损害的，志愿服务组织应当依法承担民事责任。”笔者认为，此时应分情况讨论。第一种情况，如果志愿服务组织因捏造事实、隐瞒信息或志愿服务组织的先前的过错行为与损害之间有因果关系，此时应该由志愿组织承担责任。第二种情况，由于志愿者组织和志愿者共同的错误而引起他人权益受损的，由志愿服务组织先向第三方赔偿，这样可以更迅速地实现对受损一方的救济，之后再按照双方的过错程度来按比例进行赔偿。

第二十四条还规定：“因志愿服务对象或者第三人的原因受到损害 的，志愿服务组织应当协助志愿者维护其合法权益。”笔者认为，应当展开讨论：按条例所述，损害结果应由实施侵权行为的第三者或受益人进行赔偿，若实施侵权行为的主体没有赔偿能力，或因证据不足无法认定责任主体，笔者认为依据公平责任原则，志愿服务组织应对志愿者进行相应补偿。

条例最后规定：“因不可抗力受到损害的，志愿服务组织应当给予适当补偿。”地方性志愿服务条例对此规定十分细致，须更高阶层的全国统一性法律文件进行进一步细化和明确。

（四）健全对突发公共卫生事件志愿者的保障体系

抗疫支援过程中，若志愿者不幸被传染新型冠状病毒肺炎甚至产生死亡后果，怎么办？人力资源社会保障部事业单位人事管理司就进一步完善激励机制，落实关心关爱一线医务人员的人事激励措施，提出：“感染新型冠状病毒肺炎或因感染新型冠状病毒肺炎死亡的，应认定为工伤；已参加工伤保险的，由工伤保险基金和单位按照工伤保险有关规定支付，未参加工伤保险的，由用人单位按照法定标准支付，财政补助单位因此发生的费用，由同级财政予以补助；开辟医护及相关工作人员工伤保险绿色通道”。从身份上识别，这些救助措施似乎不适用于医护志愿者。

针对以上情况，笔者认为应建立突发公共卫生事件志愿者保障体系，即通过保险、专项基金、社会保障的有机结合，全方位、兜底式确保医护志愿者感染后能得到及时救助和赔偿。

1.完善针对突发公共卫生事件志愿者的保险制度。第一，在立法层面应设立强制保险制度，即强制要求用人单位或志愿组织为突发事件中的志愿者，尤其针对服务于公共卫生领域，面对扩散快、传染性极强的病毒而奋战的医护志愿者，必须为他们购买意外伤害保险和健康保险。第二，要明确规定财产险和第三者责任险。志愿者可能会遭受财产损失，仅仅规定人身保险是不够的。如今医患关系紧张，若意外事件或由于医护志愿者疏忽大意的过失造成患者不可逆的人身财产性损失的，可由第三者责任险进行兜底性赔偿，有助于减轻医护志愿者的赔偿压力、维护医护人员形象[19]、减少社会医患冲突。志愿组织应与金融保险行业合作，针对医护志愿者的保险产品，来保障他们的安全。第三，规定保险期限。一般以志愿服务活动之前双方明确的期限为准，若实际操作中，时限与订立时不同，则应当重新订立保险合同。若志愿者想续保，则与保险公司协商。第四对于志愿组织未购买保险的处罚。因志愿组织未购买保险而造成的损失，应由志愿组织承担责任，产生严重后果的需要追究单位及其主要负责人的法律责任。初犯或情节显著轻微的，当地政府或志愿者登记管理机关可给予其警告，责令改正；累犯或多次没有为志愿者办理保险业务的志愿者组织，可以令其限期停止活动并处以行政罚款[20]。

2.设立专项基金。政府应鼓励志愿服务组织开展设立专项基金，用来弥补意外保险赔偿不到位的缺憾，尽量避免志愿者无法得到相应的赔偿这种情形。专项基金的来源可由两部分构成，在社会广泛捐助之下，政府也应该做出相应的财政补贴和拨款，以防出现资金不到位的情况。但同时志愿服务组织也应该定期公开专项基金的使用情况，用在哪，用多少，是否真正落实，后续进展等。要公开透明地接受社会群众监督，让爱心人士的钱花得明明白白，杜绝出现假公济私的事件，以免对社会捐助产生不利影响。

3.将志愿服务保障同社会保障体系相结。例如，此次疫情当中，若医护志愿者感染新型冠状肺炎，则应该一视同仁地让医护志愿者也享受工伤待遇。此举措合情合理，为突发公共卫生事件医护志愿者保护创设更强劲有力的保护措施。将志愿服务纳入社会保障体系志愿服务具有公益性，社会保障是一种社会再分配方案。此种举措有利于促进公平，尤其体现在突发性事件之中。

（五）完善救济途径

志愿者权益受损的救济途径大致分为两种，即非诉讼途径和诉讼途径。

1.拓宽非讼救济途径。若在志愿服务过程中发生纠纷，矛盾双方可自行协商解决。如当志愿者和志愿服务对象之间发生纠纷，则可以引入志愿服务组织作为第三方协商主体，以期达到公平公正的效果。如果无法通过此种方式解决纠纷，还可以适用人民调解制度促使矛盾双方达成调解协议并解决纠纷，非诉讼救济途径并不妨碍矛盾双方继续采取其他救济途径捍卫自己的权利[21]。

非讼救济，既可以是矛盾双方采用一种相对温和的方式解决问题，共同解决各自诉求，避免了矛盾双方产生类似庭审程序剑拔弩张的僵化关系，解决了诉讼成本，简化了解决矛盾的程序，从而更加便捷高效地处理纠纷，有利于防止矛盾扩大，建立和谐社会。

2.完善诉讼救济途径。笔者认为，应当将突发事件中的志愿者纳入法律援助范畴。《法律援助条例》明确了符合当地政府规定的最低生活保障线或失业救济标准，或者能够提供其经济条件特别困难的公民可以无偿获得法律服务。突发事件中的志愿者无偿帮助他人，在祖国最需要的时候舍己为人，理应受到鼓励和法律保障，拥有接受法律援助的正当性基础。通过仲裁机构仲裁以及向人民法院提起诉讼是司法救济的最后保护屏障，其维权所要承受的昂贵成本和不为民众所熟悉的诉讼程序，让志愿者望而却步。此时则需要专业的律师协助志愿者进行维权。

目前我国的司法救助制度仅限于对减免诉讼费用的相关规定，笔者认为还应当减免执行费用，从而达到对整个诉讼过程的救助目的，为我国突发事件志愿服务活动的平稳发展扫除障碍。