美国货运物流管理体制及政策研究

近年来，现代供应链、智慧物流、多式联运、无车承运、共同配送、托盘共享、挂车租赁等新模式、新技术和新业态的加快普及，推动中国物流业发生了根本性变革，但总体来看，仍处于发展的初期阶段。美国有着世界上最为先进和高效的物流系统，尽管中国物流管理体制与美国不同，但通过对成功跨越物流初期阶段的美国货运物流管理体制及政策的研究，有助于为中国物流主管部门管理决策提供有价值的信息，进而促进中国高效安全的物流系统的建设。

1 美国货运物流概况

货运将美国企业与世界各地消费者、供应商和市场相联系，货运连接着经济活动、生产、消费和人口中心，对美国企业、家庭和社区来说，美国国家交通系统的通达性和提供顺畅连接服务的能力至关重要。此外，货运系统的性能和成本也是美国在与世界其他经济体竞争时占据比较优势地位的重要因素之一。美国货运主要依赖公、铁、水、航四种运输方式：全美卡车网络由可供大型卡车运输的20.9万英里公路构成，其中包括4.7万英里的州际公路线路；铁路主要为私有性质，货运轨道长度达14万英里；驳船和船舶航线主要利用1.2万英里的内河航道以及大约3500个内河和沿海港口码头设施；航空公司为5000余个公共机场提供货运服务，其中包括100余个专业货运机场。

如图1所示，2018年，美国货运结构中，卡车占比超过65%，是美国主要的货运方式，管道占比为18%，铁路为10%，水路为4%，多式联运为3%，其他约忽略不计。如图2所示，2012-2018年，美国的货运结构总体较为稳定，运输结构调整并不明显。美国货运结构中呈现的铁路份额向卡车转换的现象与美国州际公路的修建和卡车运输管制的放松密切相关，同时也受卡车运输更快捷灵活的影响。从美国运输结构的变化趋势来看，国民经济的生产与配送系统与公路网建立了紧密的联系后，推动货物进行“公转铁”或“公转水”是比较困难的。

美国拥有较为高效的货运物流系统，衡量一个国家物流业绩效最常用的指标为物流成本占GDP的百分比。如图3和图4所示，2008-2018年，美国物流成本占GDP的比重保持在7%-8%之间，2018年为8%，与此同时，2018年，中国物流成本占GDP的比重为14.8%。美国高效的货运物流系统与美国注重对国家货运系统进行评估有关，《在二十一世纪中前进（MAP-21）交通法案》和《修复美国地面运输（FAST）法案》要求美国交通部在若干领域内制定绩效评估指标，包括评估州际公路系统的货运量等。美国联邦公路管理局（FHWA）货运管理和运营处负责制定货运绩效评估要求。自2002年以来，联邦公路管理局一直与美国交通运输研究所（ATRI）密切合作，指导货运绩效评估（FPM）计划实施。

2 美国货运物流管理体制及政策

2.1 美国货运物流管理机构

美国货运物流政策制定及管理主要涉及四个机构或组织：

2.1.1 美国交通部

美国交通部是美国联邦政府的交通管理部门，其多个部门参与交通法规政策的制定和执行。

联邦机动车运输安全管理局：负责制定和执行相关法规，平衡机动车运输（卡车和公共汽车公司）的安全和效率。联邦机动车运输安全管理局主要借助安全信息系统，着重监管高风险运输。此外，它还向承运人、商用车驾驶员和公众提供教育信息，与联邦、州和地方执法机构、安全团体和工会等合作，减少机动车相关交通事故。

图1 2018年美国货运结构

图2 2012-2018年美国货运结构变化

联邦公路管理局：负责支持州和地方政府设计、建设和维护国家公路系统（联邦政府助建公路计划）以及各种联邦所有的土地（联邦土地公路计划）。

联邦海事委员会：负责审查和监测提供对外海运贸易服务的海运企业和海运码头运营商之间的协议，以及无船承运人的服务安排，确保不会导致运输成本大幅增加或运输服务的减少。联邦海事委员会的使命是“确保一个有竞争力且可靠的国际海洋运输供应系统，以支持美国经济，保护公众免受不公平和欺骗性行为的影响。”

联邦铁路管理局：通过立法性规则、非立法性规则（解释性规则和政策声明）以及管理和程序规则行使其管制国家铁路系统安全和城际客运铁路发展的职责。联邦铁路管理局的使命是“确保人员和货物的安全、可靠和高效运转。”

海事管理局：负责处理水路运输事务的机构，通过发展水路运输，强化与其他运输方式的无缝衔接，提升美国商船的生存能力。海事管理局业务涉及许多领域，包括船舶和航运、造船、港口作业、船舶作业、国家安全、环境和安全等。

联邦航空管理局：管制职权范围包括机场的建设和运营、空中交通管理、人员和飞机的认证，以及商用航天器发射等方面。

2.1.2 都市规划组织

都市规划组织是美国联邦政府授权和资助的交通决策组织，由当地政府和政府交通部门的代表组成，为确保交通规划的区域合作而创建。都市规划组织由1962年的《联邦政府助建公路法案》提出，该法案要求任何人口超过5万的都市区都要成立都市规划组织。1991年的《联运地面交通效率法案》极大地扩大了都市规划组织在运输规划中的作用。根据交通统计局的数据，美国现有408家都市规划组织，其所服务的地理区域差异较大，最小的34 平方英里，最大的38，649平方英里，所服务的人口规模也千差万别，最小的有数万人，最大的有1800多万人。都市规划组织中有货运咨询组参与制定短期改进项目列表、进行/协助大规模走廊研究、开展特定项目研究以及收集数据或协助建模等工作。

2.1.3 支持政府和行业决策的研究机构

研究和技术办公室：是交通部部长办公室的一部分，负责推进交通技术部署，以改善美国的交通系统。

图3 2008-2018年美国物流成本占GDP的比例

图4 2009-2018年中国物流成本占GDP的比例

交通统计局：隶属于交通部，是商业航空、多式联运和交通经济等统计数据的主要发布单位，为决策者和公众了解交通统计数据提供支撑。交通统计局通过严格的分析、透明的数据质量和不受政治影响的独立性来确保其产品和服务的可信度。交通统计局的国家交通图书馆是交通行业研究出版物对外公开的平台，也是获取交通部数据的重要门户。

国家交通系统中心：代表交通部运营管理部门、部长办公室和外事部门提供世界知名的、多学科的多式联运专业知识。重点关注四个方面：空中交通系统和运营、基础设施系统技术、政策、规划和环境以及安全管理和人为因素。

智能交通系统联合项目办公室：代表交通部开展研究，通过将创新技术整合到国家交通系统中，推动国家交通安全、通达性和效率。智能交通系统联合项目办公室引领国家智能交通系统的协作和创新研究、开发和实施。

交通研究委员会：隶属于国家研究委员会，其使命是通过激励和开展研究，推动交通创新和进步，促进信息传播和推动研究成果实施。交通研究委员会每年的活动会吸引约4000余名来自公共、私营部门和学术界的工程师、科学家以及其他交通研究人员和从业人员，为公共利益贡献个人的专业知识。

交通安全研究所：成立于1971年，其使命是通过培训联邦、州、地方和国际政府以及私营行业的交通安全专业人员，来改善全球交通系统的安全性。

2.1.4 政产学研合作机构

美国政府鼓励政产学研合作进行研究和培训，如成立德州交通研究院，密歇根大学开展的“MCity”公私合作研发项目，以及能源部开展的“SuperTruck”计划，该计划的合作单位包括6家卡车制造商，其市场份额占据牵引车市场的99%，“SuperTruck”计划旨在降低8类牵引车的油耗。

此外，在美国运输与物流行业中，仍有大量非盈利性的国家级、州级或私立的行业协会协助政府制定政策，如运输中介协会，要求成员必须遵守道德准则，及时支付账单，诚实对待客户，保持一定的信用等级等。该协会拥有一个基金会，为成员公司的管理层及员工提供广泛的教育计划。

2.2 美国货运物流法规政策

自20世纪70年代中期，美国逐渐对交通运输业放松了管制，恢复了运输业的竞争状态，使行业发展摆脱了低效的监管。随着监管的放松，运输行业生产率显著提高，企业经营更加有效，运输价格有所下降。20世纪90年代开始，美国颁布了多项交通法规政策，推进国家交通系统的发展。

《推动美国进步：新方向、新机遇》：于1990年3月8日发布，旨在将政策重点由国家交通系统的基本建设转向推动交通设施和服务的现代化，通过提升交通服务水平，支持国家经济增长，应对国际市场需求竞争，保障国家安全，提高美国人民的生活质量。该项政策主要聚焦六大方面：维护和扩大美国国家交通系统、建立良好的交通金融基础、保持运输业的强大竞争力、确保交通系统公共安全、保护环境以及美国先进的交通技术和专业知识。针对货运，该项政策鼓励利益相关方建立“新型伙伴关系”，大力发展多式联运，确保国家拥有一个安全、可靠、高效的货运系统。

《多式联运地面运输效率法》（ISTEA）：于1991年12月18日发布，旨在推动建立一个经济有效、环境友好的国家多式联运系统，为美国在全球经济竞争中奠定基础，以更加高效的方式促进货物流动。交通部设立多式联运办公室，维护和传播多式联运数据，协助开展多式联运研究。该法还设立国家多式联运委员会，主要研究多式联运标准化、多式联运对公共基础设施的影响、多式联运的法律障碍、财务问题以及多式联运的新技术等。多式联运应确保货物从一种运输方式向另一种运输方式转换时不存在物流和体制的障碍，该法律鼓励地方政府和行业采取必要行动，减少对联运的法定障碍，寻求提高货运效率的途径。

《在二十一世纪中前进运输法案》（MAP-21）：于2012年7月6日发布，该法案创建了一个基于流程和性能的多式联运计划，以应对美国运输系统面临的改善安全、维持基础设施状况、减少交通拥挤、提高系统和货物运输效率、保护环境等诸多挑战。本法案扩张了美国国家公路系统（NHS），确立了联邦公路项目的七项国家绩效目标，制定了绩效衡量标准，并每年授权4亿美元用于公路研发、技术创新、培训教育、智能交通、大学交通研究、交通统计等。此外，该法案还出台了一些加强货物运输的规定，如制定国家货运政策（NFP），研究卡车尺寸和重量，鼓励发展国家货运咨询委员会和制定国家货运计划等。

《国家货运战略计划》：于2015年10月发布，该计划梳理了美国主要的交通走廊，提出了美国货运面临的六大挑战，并提出相应的解决方案和发展战略。如促进多式联运衔接，交通部鼓励利用现有融资计划支持多式联运解决方案，支持改善多式联运连通性的项目。交通部提出多式联运货运网络（MFN）地图，明确国家主要货运流向，对国家多式联运网络/走廊进行了监测和分析。交通部还建议制定《全美多式联运合作货运研究计划》（NCFRP），为投资和运营决策者提供信息，提高国家货运系统的性能。

《国家货运战略框架》（NFSF）：于2017年发布，总结了过去8年货运政策方面应吸取的教训，以及政府认为未来货运政策的发展方向和建议。主要要点包括：到2040年，美国货运量预计将增长约42%，美国货运基础设施仍存在大量的定向投资的空间，未来建设、维护和运营货运系统所需的劳动力可能存在缺口。提升货运效率是未来最重要的事情，需要让行业代表参与决策，从专业知识和视角，提供决策支持，同时，要扩大数据共享范围。电子商务的增长提升了解决“最先一公里”和“最后一公里”问题的重要性。安全、高效、可靠和可持续的运输方式对国家、区域，乃至美国经济持续增长至关重要。整合多式联运基础设施，消除多式联运衔接瓶颈仍是国家交通系统发展的重中之重。

3 对中国的启示

运输系统的完善、放松管制和多式联运这三个相互关联的因素，重塑了美国过去30年的交通企业和交通系统，使美国运输业保持了较高的生产率和技术创新。它也为中国货运物流的发展提供了许多值得借鉴的经验。

3.1 放松管制有助于行业创新和效率提升

盖尔曼（1986）指出，联邦政府对铁路行业的监管是铁路创新活动的重要障碍。众多证据表明，放松管制大幅提高了美国铁路和航空行业的运行效率。另外，放松管制也促进了美国物流外包的发展，刺激了美国第三方物流的崛起。《麦肯锡季刊》报告估计，未来十年，第三方物流市场的增长速度将是传统货代市场的5-10倍。我国物流业的发展也应该维持适度的监管，推进铁路等重点行业市场化改革，降低条块分割、多头管理所带来的效率损失。

3.2 严格界定政府在货运物流管理中的职能范围

实践表明，发展现代物流离不开政府的推动和促进。政府的作用主要体现在：制定全国以及区域物流总体规划和中长期以及年度计划；制定和实施促进现代物流业发展的政策和措施；为物流业发展提供公共基础设施，如交通设施、公共信息服务平台等；培育现代物流市场，规范市场主体行为；协调解决现代物流发展中的有关问题等。具体到我国来讲，市场经济下我国政府对物流业的管理职能也应集中在产业政策制定、物流市场运行环境维护上。这要求我国政府在物流业管理上既不能缺位，也不能越位，在弥补市场失灵的同时，还必须加强政府自身建设，警惕政府失灵。

3.3 建立有中国特色的、科学的物流管理体制

物流业是一个复合型产业，很多国家都没有设立专门机构来对物流业进行统一管理，但诸如美国，仍然存在一个整体性的物流管理模式来协调全国的物流管理活动。国外物流管理中，货运是管理的核心，因此，就我国而言，建立一个全国性的由交通主管部门牵头的货运物流协调机构是必要的，该机构主要承担全国货运物流产业发展的规划、指导、组织、协调、推动，为物流业发展建立开放、有序、公平的市场竞争环境。从根本上改变当前多头领导、各自为战、缺乏整体协调的条块分割局面。