非政府组织参与环境治理的困境与出路

王 悦

（南京理工大学公共事务学院 江苏·南京 210094）

一、现实背景与既有研究

近年来，土地荒漠化、海洋污染等一些危及到人类生命安全的全球性环境问题不断出现，由此而引发的环境问题也越来越严重。 政府作为公众利益的代表，有义务对环境问题予以回应，政府作为治理的主体有着执行力强、 公众认同度高的独特优势，能够产生良好的环境效益。 但是政府在环境治理中存在着监督不够到位、 权责不清晰等问题，使得环境治理不能仅仅依靠政府这一单一的治理主体。 环境非政府组织凭借着其在倡导公众参与和对政府行为进行有效监督方面的一定优势，在很大程度上能够弥补政府在环境治理方面的不足。 为此，学者们对环境治理中政府与非政府组织的合作，特别是在环境治理模式、环境治理中协同治理主体间关系、从利益博弈的视角对生态治理中的协同治理等方面进行了大量的研究。

在环境治理模式研究方面，姜爱林（2008）等人对环境治理模式下了定义，认为环境治理模式就是对环境实施管理的方式和方法的总和，并把环境治理模式总结为政府直控型治理模式、市场化治理模式、自愿性治理模式等。 沈佳文（2015）认为，我国的生态治理模式越来越向合作共治转变，生态建设的手段也逐渐从刚性命令转变为柔性协商。 范永茂（2016）认为，环境治理模式应该分为科层机制、契约机制、网络机制这三种模式。

在环境治理中协同治理主体间关系研究方面，臧其胜（2010）认为，环境治理的主体应包括政府、社会组织以及公众，其中社会组织是社会公众参与环境治理的桥梁和载体。 强调多元主体参与环境治理，尤其是非政府组织参与环境治理是实现生态环境有效治理的关键。 李礼（2015）指出，构建生态治理多元主体共建共享新格局，对于生态环境的治理有着关键性的作用，以政府为主导，促使企业、公众和社会组织共同参与生态公共事务的治理，更加强调多元主体之间要加强协同合作。

从利益博弈的视角对生态治理中的协同治理进行研究方面，孙翊锋和李礼(2016)等认为，在环境治理中政府与多元治理主体之间的政治博弈是普遍存在的，因为各治理主体自身具有有限理性与利己主义等固有的属性。 而建立与完善信息沟通与激励等机制能够实现各治理主体间政治博弈动态平衡的目标，从而保证环境治理的有序进行。 陶国根（2016）以各治理主体之间的利益关系为基础，阐明环境治理中政府与其他治理主体之间的利益矛盾，认为通过制度、经济等途径建立的利益协调机制能够平衡各治理主体之间的利益。

二、环境治理中政府与非政府组织合作的必要性与可能性

（一）政府与非政府组织有着共同的目标

政府的职能体系包括经济职能、 政治职能、文化职能、社会管理职能、生态文明建设职能。 环境治理属于生态文明建设职能的一部分，作为生态文明建设主体的政府，把生态文明建设作为政府工作的重要内容融入社会建设的各方面和全过程，既是其应当承担的责任，也是为建设美丽中国提供服务的体现。 而非政府组织，以环保非政府组织为例，环保非政府组织把环保作为自己的责任， 通过组织活动、 影响政府政策等方式参与环境治理的进程中，从而实现生态环境的有效治理，最终达到人类社会的可持续发展目标。 由此可见，两者目标趋同。

（二）政府与非政府组织有着优势互补的需要

随着经济社会的发展，环境问题变得越来越复杂，单一治理主体的治理成效明显下降，因此探索合作治理模式是环境治理的一条有效路径。 政府与环保非政府组织是环境治理中有成效的两大治理主体， 它们通过交换资源的方式来实现优势互补，进而实现共同治理的目标。

政府在环境治理方面具有强制性、 合法性、权威性等方面的优势。 与此同时，环保非政府组织在环境治理中也有着独厚的优势。 第一，在环境问题上， 环保非政府组织有着政府所不具备的本土性；第二， 环保非政府组织是环保政策的积极推动者，能够通过自身的活动来影响政府政策的出台；第三， 环保非政府组织还承担着普及环保知识的重任。 通过举办环保讲座、编写发放环保宣传册等方式来提升公众的环保意识。 无论是政府还是环保非政府组织，他们都有自身的优势与不足，而它们的优势与不足是可以互补的，因此两个主体产生了资源交换和相互合作的需要。

（三）能够实现环境治理效用的最大化

在环境治理中有政府、企业、非政府组织和公众这四大治理主体。 政府拥有对公共事务进行管理的权威性、合法性以及充足的资金，能够成为环境治理的主导。 非政府组织以其组织性强、专业性强且以增进公共利益作为宗旨等独有优势成为环境治理的主体之一，但还存在着资金不够充足、认可度不高等弊端，通过与政府合作可以很大程度上弥补这些缺陷。

三、非政府组织参与环境治理的困境及分析

（一）非政府组织发展资金不足且来源单一

非政府组织的发展资金是其正常有序进行活动的重要保证。 然而目前国内大部分的非政府组织存在着资金不足且来源单一问题。 清华大学非政府组织研究中心针对非政府组织进行的三次大规模问卷调查充分反映了这个问题， 根据结果可以看到，资金不足是大部分非政府组织普遍存在的一个问题， 这在一定程度上制约着非政府组织的发展，无法充分发挥出在参与环境治理方面的作用。

（二）非政府组织内部缺乏透明规范化管理

非政府组织内部的规范化管理是决定非政府组织能否可持续健康发展的一个重要条件。 由于非政府组织是具有相同理念的社会成员自发形成的组织，具有自愿性和自发性，这也就决定了非政府组织内部管理先天不会那么严格和规范。 当前，人们越来越关注非政府组织的发展，有的非政府组织因为自身不透明规范化管理而引发的社会问题受到社会批评；而透明规范化程度比较高的非政府组织能够得到社会的好评，能够得到更好的发展。 由此可以看到，在越来越重视透明规范的今天，非政府组织自身的透明规范程度会对自身的发展产生影响，非政府组织透明规范化管理是未来非政府组织发展的趋势，而那些透明规范程度不够的非政府组织将会在发展中被淘汰。

（三）非政府组织缺乏良好的信任环境

没有一个良好的信任环境，非政府组织就无法充分发挥自身在环境治理中的作用。 这主要体现在社会公众缺乏对于非政府组织基本的信任。 首先，公众对于非政府组织的不信任是由于自身的传统观念造成的。 如果一个非政府组织是由官方组织的，那么公众则会给予其较大的信任；而如果一个非政府组织是民间自发组织的，那么公众便会对这个非政府组织的专业性产生质疑，认为它的存在是可有可无的。 其次，由于少部分非政府组织存在着贪污挪用公款等恶劣行为，严重损害了社会公众的利益，使得非政府组织陷入了信任危机。 最后，我国政府与非政府组织在环境治理中的合作还不成熟，没有相关的公认模式予以借鉴。

（四）政府与非政府组织合作沟通不畅

非政府组织有着贴近社会的优势，比政府更加了解社会的真实情况，因而能够充当社情传递者的角色；政府能够利用非政府组织来更好地向社会传达现阶段的规划与政策，由于非政府组织群众性的特点，因而能够减少政府政策实施的阻力。 非政府组织扮演着社会公众与政府之间桥梁的角色，在上下沟通中发挥着重要的作用。 然而，由于政府拥有大部分的社会资源，占据着公共社会事务治理主导地位，在这种情况下，政府与非政府组织之间平等地沟通也就不那么容易。 由此可见，政府与非政府组织之间是一种非正式的协调与沟通，他们之间的合作更多的是一种非制度性的，而这种非制度性的合作可能导致单向沟通，而不是两者之间的双向互动传递信息。

四、非政府组织参与环境治理路径的创新

（一）非政府组织多渠道筹集资金

就当前现状而言，我国非政府组织过度依赖政府补贴的单一资金来源方式使非政府组织的发展受到一定制约，不利于非政府组织自身独立性的形成和可持续性发展， 这种筹集资金的方式亟待改变。 政府应该通过增加向非政府组织购买服务等的方式来支持其发展，而政府补贴应以一种项目资金的形式来孵化非政府组织或是在项目开始之初作为一种引导式的资金来引导非政府组织。 这样不仅能使非政府组织在承接政府公共项目时增加经验，使自身的专业能力得到提高，还可以使得自身得以宣传从而获得社会的认可，与此同时，国家有关专项资金也能够盘活。

（二）建立非政府组织的公信力

当前， 公共事务中越来越注重多中心治理，非政府组织的公信力在这种大环境下是重要的，当一个非政府组织没有了公信力，将会使得社会资本受到侵蚀， 打破原本良性的公共事务治理运作关系。非政府组织公信力的建立可以从以下两个方面来做出努力。 第一，加强政府与非政府组织之间的合作关系，一方面，非政府组织要以自身优质的服务来使得双方合作关系得以长久稳定； 另一方面，政府也要积极引导非政府组织的发展，为其提供良好的外部发展环境。 第二，进一步加强对非政府组织的监督，特别是公共责任方面。 虽然非政府组织不以营利为最终目的，但是却避免不了相互之间的竞争。 为了自身的生存与发展，少部分非政府组织以不正当的手段谋取利益，这与非政府组织不以营利为目的的初衷相违背。 因此，政府需要规范非政府组织之间的适度竞争， 保证非政府组织的公共责任。 政府要明确非政府组织应该要承担的公共责任，对于不履行职责的情况应当予以追究责任。

（三）为政府与非政府之间的合作营造良好的信任环境

政府和公众要对非政府组织在环境治理方面有基本的信任。 两者之间的相互信任是进行合作的基础，没有一个良好的信任环境，政府与非政府的合作一定不会长久，也就无法发挥出自身在环境治理中的作用，因此，为两者的合作营造一个良好的信任环境是十分重要的。 公众要提高对非政府组织的认知，要看到非政府组织在环境治理中的积极作用。

（四）建立两者之间有效合作的协调平台

首先，环境治理中政府与非政府组织的合作沟通不畅的主要原因在于两者大多是非正式的合作，缺乏制度性的安排，在一定程度上存在着主观随意性。 其次，两者之间的信息不能够及时有效地传递，政府不能够将环境污染治理的信息及时有效地传达给非政府组织，这就使得非政府组织在参与环境治理的过程中缺乏科学的依据，在参与环境治理时力不从心。 最后，政府对于非政府组织之间更加倾向于一种单向沟通，两者双向沟通互动的渠道也比较缺乏。 由此可见构建政府与非政府组织之间的协调平台对于破除环境治理中政府与非政府组织合作中沟通不畅的困境有着重要的作用。 协调平台主要由控制管理平台、信息共享平台、网络参与平台这三个方面组成。 它们之间的关系如下图：

图1 协调平台构成

构建协调平台在增加政府与非政府之间合作灵活性的同时，能够使环境治理的效用增加。 控制管理平台是整个协调平台的顶层设计，审批网络参与平台的成立，维护网络参与平台的秩序，赋予网络参与平台合法性；同时，控制管理平台还会将自身组织机构的信息和近期环境污染治理的情况发布到信息共享平台上， 供非政府组织和民众参考；此外，控制管理平台还有对非政府环保组织进行管理与协调的责任与义务。 信息共享平台将分散的信息加以整合与共享，及时传递给非政府组织环保机构，从而让非政府组织参与环境治理更加具有科学性。 同时，它还将为网络参与平台提供信息，民众通过信息共享平台了解到环境治理的相关信息，从而提出更加符合实际的建议；除此之外，控制管理平台还可以通过信息共享平台了解到非政府组织与公众对于环境治理的看法与意见。 网络参与平台是公众对于环境治理的表达渠道，他们可以利用这个平台对环境污染的问题进行交流，控制管理平台通过网络参与平台及时了解公众的看法，从而使得决策顺应民心。 非政府组织通过网络参与平台向控制管理平台反映自己的需求和环境治理的意见。 当然，构建网络平台需要满足政府、非政府组织以及公众有足够的热情参与和配备专业人员进行管理这两个基本条件。