新时代公共服务民营化过程中政府监管探究

张 莉

(安徽大学管理学院，安徽 合肥230601)

一、 研究的背景

政府提供的公共服务在20 世纪90 年代出现了新的转变，主要就是部分由政府单独提供的公共服务转变成了政府和企业共同承担公共服务的供给，尽管我国民营化时间很短，但就目前取得的成果和所展现出来的新的治理方式而言，还是令人欣慰的。 在经济发展的过程中，政府对公众投入服务和便民服务的比重在持续增加，尤其是新中国成立以来体现得愈发显著。 但从另一个方面来讲，公众会更为关注政府在提供公共服务的过程中如何切实履行好监管职责，这些都对政府如何在提高自身民营化水平、采取何种方式进行民营化、如何调动企业的积极性等方面提出了更高的要求。由于能力、人员有限，政府不可能对所有的事务大包大揽，因此，完善社会主义市场经济体制的一个重要方面就是要力求公共服务民营化，同时这也是高效率完成本职工作的必然要求。 近几年，学者们对于公共服务民营化的问题愈来愈关注，研究的内容大都集中在对公共服务民营化过程中所存在的问题以及采取何种措施来解决等方面。 因此在公共服务民营化的背景下，提高政府监管作用就变成了其中的重要内容，构建完善的监管体系才是最好的保障。 然而在我国当前的形势下，监管却存在大量的问题，比如监管过程中法律的缺失、监管机构的设置和监管权力配置的不合理、监管者自身的素质不够高等问题，就有可能会导致降低公共服务民营化满意度以及固定回报率较高等问题。

二、 公共服务民营化和政府监管的内涵

(一)公共服务民营化的内涵

对于公共服务民营化的含义主要采用的还是西方学者萨瓦斯的概念：指更多的民间组织参与到政府所掌控的事务中，政府要更少的参与。 以往众多的公共服务都是政府进行安排，导致政府的事务过多、无暇注重掌舵。 因此，要想实现公共服务的民营化，还是需要通过法律的手段进行巩固，同时对管理模式加以法治化的保障。

公共服务民营化有很多种的形式：由于能力有限，将本应该政府处理的业务以支付费用的形式承包或者竞标给企业；对于一些在经济上有困难的群众，为了避免他们拿到补助肆意挥霍而通过发放优惠券的形式给予补助；在政府内部为了使得一些事务更加高效地完成，会采用企业之间相互竞争的方式处理事务等等。 具体形式见表1。

表1 公共服务民营化的主要形式

(二)政府监管

“规制”一词来源于英文单词中的“regulation”，在学术界，政府管制一般称为政府规制或管制，是政府为了实现某些公共政策的目标而对经济主体进行的制约。

(三)政府监管与民营化的关系

长期以来，我国的公共服务领域主要是以政府直接投资、国企垄断经营体制作为具体实施的标准，这种政府管理体制是在我国的服务和经营过程中形成的，在特定的历史时期发挥着重大的作用。 这说明公共服务纳入企业提供服务的过程是极其曲折的，而且在此基础上，还要有一套中国独特的公共服务体系，不能全部吸收外国的所有模式。 政府监管出现的原因是“市场失灵”，但是从另外一个角度来说，市场失灵并不意味着一定要政府参与其中，在民营化的背景下，相较于市场机制，政府监管永远是次优的选择，这是因为市场在正常运行的情况下，政府就没有必要对此进行干预。政府在进行干预的情况下，只有花费的成本非常少，在预计范围之内，政府的监管才是正当的有效的。 综上，政府监管与民营化之间相互联系但同时也相互制约。

三、 政府在监管服务中的职责

(一)协调各方之间的利益

公共服务民营化必然会牵涉各方之间的相互协调和利益分配，这就需要政府作为主导力量和制度的制定者从中进行协调，促进三方的快速发展。 首先，政府应该扛起责任，发挥领头作用，不能趋利避害，把困难的、盈利少的直接让企业承担，这样会使得企业对政府的工作带有消极的看法，不利于项目的完成。 其次，在公共服务民营化的过程中，政府一定要时刻想着公众的利益，一切服务的宗旨就是为了更好地满足公众的要求。 最后，企业作为服务的提供者，不能仅仅只考虑自身利益的最大化，在降低成本的同时也需要保证服务的质量，扛起企业的社会责任，不损害公众的利益。 在享受企业提供的公共服务中，公众要理解民营化的内涵，不能只享受服务而不缴纳应付的服务费用，阻碍公共服务的正常进行。

(二)对民营化中市场的监管

市场化就意味着政府要更多的放弃权利，让市场这只无形的手发挥调节作用。 市场化使得政府在变革中变得尤为重要，将民营化成功引入市场中要经过很多的环节。 首先，要对企业进行挑选，确保企业能够承受住政府交给的重担，有能力提供更好的公共服务和公共产品，即使在这过程中会遇到一些挫折也不至于没有防范风险的能力。 因此在挑选的过程中，政府要严格选择更有能力的企业进行有效的供给。 其次，在进行竞标的过程中，要公平公正，用正规的程序选取竞标的企业，公平透明的操作整个环节。 最后，在安排好基本符合要求的企业以后，政府也要做好相关的善后工作、淘汰不符合要求的企业，选出能够获取更高效益的企业。

(三)及时了解信息并跟踪

公共服务民营化需要政府将公共部门的一些活动通过正当的程序交给私营部门。 首先，政府需要及时了解各个部门的情况，这样才能把工作交给私人部门，更有效率地完成工作，但是要更好更快地完成政府部门的工作，还是需要引入竞争机制。 因而政府部门需要及时了解市场并进行跟踪，了解各个企业的办事能力以及行业的发展情况。 从另外一个层面来讲，政府及时公布信息，也有助于企业进行合理科学的决策。

四、 公共服务民营化过程中政府监管出现的问题

(一)政府未形成独立的监管机构

萌芽时期，政府的公共服务民营化并未真正意义上形成权责分明的独立监管机构，专业独立的政府职能部门只能行使小部分的监管职能，其余的职能则是分给下属的各级行政管理机构负责。 虽然总体上来说，政府在公共服务民营化方面已经引入有效的市场竞争机制，但是政府对市场的干预依旧没有停止，政企分离还在初级阶段，政企不分的不良现象依旧广泛存在。 也正是由于政府部门存在较为显著的职权不明的情况，其监管职权受其影响也存在类似的情况。 具体表现在：各级政府部门的职责界定模糊、出现多头监管的情况、监管条块的协调机制与争端解决机制严重缺失等等。 一旦对公共服务民营化监管机构的职责出现政企不分的情况，对于监管机构自身的再监管也难以得到有效保证，职权分散不清则会让监管变成多头管理，相互扯皮的事情会频繁发生。

(二)法律法规尚未健全

尽管在具体的实践运用过程中民营化所起到的作用越来越大，但是各国公共服务民营化过程中不同程度的都面临着一些法律问题，如何快速有效地解决这些问题对企业的加入有着直接的影响。 目前我国公共服务法律法规处于基本健全的状态，然而现有的法律法规体系并不完善，政府在这方面也有所欠缺。 比如在天气比较寒冷的情况下，公众对供热方面的诉求肯定要增加，但政府针对此方面的监管显然是不够完善的，以至于相关的政策条例还没有出台。 公共服务企业的权利和义务、成本与收益等法律法规方面都缺乏相应的规定，政府行使监管的职能、权利、范围也没有相关的规定，政府行使监管的职能、权利、范围也没有相关的规定。 这就很容易让政府对没有相关法律条例的企业进行监管，监管法律依据的不足最终难以起到有效的监管效果。 另外，公共服务民营化监管的法律法规也存在比较浓厚的行政色彩，这在很大程度上体现了法律规范体系的不足。

(三)第三方参与不足

公共服务的质量和效率对社会公众的利益有着最为直接的影响，但是由于目前公共服务民营化中监管机构大多还是由政府部门来负责，更能反映公共利益的第三方组织在监管方面缺乏足够的参与度。 尽管现在社会组织、人民团体的基层组织、其他准政府社团基层组织、各种草根组织的数量很多，但是发展却是不尽如人意，能够参与到监管机构中来的也是寥寥无几。 在监管过程中，第三方的中立性和公益性优势未能完全的体现出来，比如，在城市的社区供热服务公共服务民营化中就很难找到有关第三方监管机构的踪迹。 第三方代表中介组织，起着承上启下的重要作用，但是政府对于第三方的参与会有一定的排斥，这种结果就会导致公众对于政府和企业所提供的公共服务的质量和效率难以进行把握，同时就算公众对政府和企业的服务不满意，由于监管的疏漏，对公众的利益也会有一部分的损害。 政府作为公共利益最权威的代表，自身的经济利益也会使得政府在监管过程中容易忽略公众的利益，因此第三方参与到公共服务民营化中是刻不容缓的，这样第三方才能更好地发挥自己的作用。

五、 新时代公共服务民营化过程中加强政府监管的建议

(一)形成独立的监管机构

首先，要实现监管机构的独立，主要体现在监管机构要有独立的人事权，选择的监管工作人员不能与行政部门相挂钩，否则对人们的利益可能会有损害。 其次，目前我国监察机构的人员薪酬都是由政府部门进行发放，显然人员工资由国家发放、机构由政府统一管理是不利于机构实现独立性的。 不仅仅要在经费发放、薪酬方面实现独立性，同时还要在监管程序、监管制度等方面实现独立，倘若在制度和程序方面没有创新，依旧延续行政部门的一套体系，那么想实现独立监管的可能性是微乎其微的。

(二)建立健全完善的法律制度

公共服务民营化的关键是在法治理念和政府治理理念上要有创新和突破。 国家不能一日无法，要制定相关的法律法规，为政府监管提供相关的法律依据。 在当今的法律体系中，民营化改革方面的法律文件涉及较少，因此立法部门需要重点关注，在出现问题时能够有相应的法律进行参考，这样有利于树立权威，方便政府部门更快地跟踪各个部门的工作水平和服务质量。

(三)激励第三方或者社会公众参与监督

政府在进行基础建设的过程中，要听取公众的意见，因为公众才是享受这些权益的主体，一味地去降低成本而不顾公众的意见，必定也是不得民心的。 因此，不仅仅要让公众参与进来，同时还要进一步共享信息给公民，政府也可以通过这种方式知道群众的诉求，得到群众的建议。 就2020 年初的新冠疫情防控来讲，中国政府的防疫行为堪称世界的典范，10 天建成的火神山、重大危机的化解以及为保障人民的生命安全所做的种种措施，是对国家治理体系、治理能力的重大考验，但也需要公众配合、共同参与，对地方政府收到的捐赠共同监管。 同时，政府也可以邀请一些高校进行第三方评估，政府和企业作为服务的提供方，而公众作为服务的使用方，从自身的利益着想，可能做出的判断和实际情况会有一些差距。 因此需要对两者以外的团体，比如邀请专家学者、科研院所、思想库、顾问班子等进行客观专业地评价，由于不存在相关的利益关系，因此第三方既不会偏袒政府企业，也不会偏袒公众，从公众的采访中得到相关的信息再将信息如实地反馈给政府，政府根据提供的信息相应地调整政策措施。