农村互助资金合作社快速扩张后的阶段性反思——以甘肃东部Z县Q村为例

赵 安

（中国社会科学院大学 农村发展系，北京 102488）

2018年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》中提出要“健全适合农业农村特点的农村金融体系”，“引导农民合作金融健康有序发展”。2019年2月习近平总书记提出要“深化金融供给侧结构性改革”。但在2019年、2020年的中央一号文件中，却对连续多年中央一号文件中所强调的“农村互助资金”并未提及。2018年新修订的《中国人民共和国农民合作社法》中，也并没有将信用合作纳入到农民合作社的业务范围之中。对此，在一些地区出现了停止注册农村互助资金合作社的做法，甚至对现存的一些运行困难的互助资金合作社进行全面清盘。

这是否意味着农民合作金融的发展转入了低潮？“农民合作金融”在“金融供给侧结构性改革”的支农组织体系中，处于何种位置，发挥何种作用？笔者在甘肃东部地区的Z县进行了为期三年的蹲点调研，对西部贫困县的县域金融体系做了分层梳理，重点关注了Z县农村互助资金合作社的高速发展与资金回收困难，尤其是以Q村互助资金合作社为例，描述了过去几年中互助资金规模的快速扩张和全面萎缩，并对这一现象进行了剖析。下文分为三个部分，第一部分是对国内外农村合作社金融的发展综述，第二部分分析了Z县及Q村互助资金发展的案例，第三部分是对农村互助资金合作社的阶段性反思。

一、国内外农村合作金融的基本特征与发展综述

（一）合作金融与互助资金的基本特征

1.合作金融的国际定义

发展农村合作金融是一个世界性的难题，是为了应对商业性金融机构在贫困地区的市场失灵而出现的一种补充机制。顾名思义，就是按照合作原则组建起来的一种金融组织形式。1995年国际合作联盟对该合作制的原则进行了说明：自愿参加、门户开放、集股纳费、照章开业、民主管理、自我服务、营利分配、自负盈亏等。通俗地讲，合作金融是弱者的联合与互助，是平民的、大众的、草根的，是民生金融、人本金融、普惠金融，[1]农村合作金融组织以其有限的资金实力，遍布农村基层广阔地区，服务于基层生产生活第一线，体现人与人之间的信任与友爱，通过合作与自治来实现金融服务的最大化。[2]

与商业性金融相比，合作性金融不以追逐利润最大化为目的，一人一票的社员大会是其最高权力机构，资金只用于本社区成员的生产生活，具有非营利性、非股份制、封闭运行等特点；与政策性金融机构相比，合作性金融按照自下而上的组织原则，人事任免、资金来源、资金用途皆不受国家政策自上而下的干预，具有自愿入会、民主管理、独立核算等特点。

2.互助资金的基本特征

互助资金合作社是农村合作金融的一种典型代表。其本金是由财政扶贫资金、村民自愿交纳互助金、社会无附带条件的捐助资金等三部分资金共同构成的一项村级基金，遵循民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展的原则，在该社区内以小额、短期、低息的方式放贷给群众，用于缓解贫困农户发展所需资金短缺问题，积极探索、完善财政扶贫资金使用管理的新机制、新模式，以提高贫困村、贫困户自我发展、持续发展的能力。

贫困村以互助资金为依托，在县民政部门登记注册扶贫互助资金合作社，为非营利性法人机构，国家金融监管部门要求其务必恪守四条红线：一是不吸收存款，不得非法吸收社会存款扰乱金融秩序，可以适当收取会员的互助金作为入社资格；二是不对外放贷，合作社信贷业务只面向本社区成员，主要用于贫困种植户、养殖户的脱贫致富生产所用；三是不支付固定报酬，社员定期缴纳的利息（占用费）按一定比例用作公益金、公积金、风险储备金，不得用于社员分红；四是不跨区经营、不超规模发展，合作社所有权归村集体所有，会员大会为最高权力机构，一人一票民主决策，是一个纯粹的互助合作组织。

（二）国外的农村合作金融与互助资金

1848年德国创立了世界上第一家合作金融组织艾佛森信用合作社，至今发展成为德国最大的合作金融组织，其分立机构遍布德国的每一个乡镇，致力于帮助贫民走出困境。法国农业信用体系包括政府设立的“国立农业信贷银行-区域农业互助信贷银行-地方农业互助信贷银行”体系；美国为了保证农民获得生产贷款，建立了信贷银行和合作社体制，并构建了全国性的组织网络；荷兰通过自下而上发展起来的农村合作社体系，在地区和中央一级分别建立起了合作银行；日本也形成了“基层农协-县级信用农协联合会-农林中央金库”发达的农村合作金融体系。[3]据统计德、美、荷、芬等国的合作金融体系的存款占据该国存款余额的20%至40%，并占据40%以上的零售市场份额。[4]

难能可贵的是，孟加拉国的尤努斯教授用其大半生的时间创办的格莱珉银行，在贫困落后地区闯出了一条互助合作的金融模式。该银行起初在一个村庄向42名最穷的农户进行每人27美元的小额信贷，并以此为开端，30年间先后贷款给639万人（其中96%是女性），使58%借款人及其家庭成功脱离了贫穷线，目前已经拥有2226个分支机构，650万客户，资产质量良好，还款率高达98.89%，超过世界上任何一家成功运作的商业银行。这种“穷人所有，服务穷人”的互助金融，竟然以完全理想化的股权模式，在孟加拉这样一个政局动荡、腐败丛生的政治环境中落地生根。尤努斯教授因在农村金融领域的突出成绩而被授予2006年的诺贝尔和平奖。不仅仅在孟加拉国，世界其他地区在农村金融领域的创新成果也层出不穷，诸如拉丁美洲的村庄金融、非洲的村庄存款与贷款协会、印度的自助小组金融等，都在农村金融市场与政府双重失灵的背景下，探索出了成功的实践经验。相比较而言，我国的农村金融事业却几经曲折，始终停留在初级阶段。

（三）中国的农村信用合作社与农村互助资金合作社

1949年以后，为了解决农村金融市场失灵的难题，我国开始筹建农村信用合作社，1957年底，全国建立农信社10.3万个，入社会员达1亿人以上，资本由农民入股，理事由社员选任，信贷为社员提供，被明确界定为农村集体性质的合作金融组织。1979年国务院恢复中国农业银行的建制，规定农村信用合作社既是集体所有的金融组织，又是农业银行的基层机构，从方向上改变了农信社以往自下而上的“民办”合作制，变为自上而下的“官办”领导制。1996年国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》又宣布农村信用社与农业银行的全面脱钩，又重申了“合作制”，农村信用社始终在合作制、财政化、商业化的不同身份之间摇摆。2001年底，全国信用社不良贷款总额为5290亿元，占贷款总量的44%，当年有46%的信用社出现亏损，亏损金额167亿，历年累积总亏损1250亿；有58%的信用社资不抵债，资不抵债金额为161亿。[5]面对这一严峻形势，推行股份制、商业化、盈利性的改革成了农信社的不二选择，服务“三农”则成为次要目标。2003年，国务院下发《关于深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号），在银监会的指导下，率先在8个省开始了信用社商业化的急行军。至2007年，在原有农村信用合作社的基础之上，全国共组建省级信用联社26家、农村商业银行17家、农村合作银行113家、县域统一法人联社1824家。[6]2010年银监会发布《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》（银监发〔2010〕92号），明确指出：“加快资格股改造工程，2015年底前取消资格股。”相伴而来的直接后果是：一是合作化的取缔与股权结构的改变，体现社员身份的资格股已经降至2.4%，企业法人持股提高的28.7%，资本规模得到了迅速扩大，“三会一层”的现代公司治理构架逐步形成。二是完全商业化运作，以追求利润最大化为目标，参与市场竞争接受市场约束，探索多年的农村合作性金融又一次在生存危机中被抛弃。三是“三农”贷款比例的下降，这是资本逐利的必然结果，有统计显示，2004至2009年，信用社贷款总量增至212.5%，而支农贷款只增长了43.8%.[7]2015年底，农村信用社全部取消了社员的资格股，实现了完全意义上的股份制改革，传统意义上的“合作社”已名存实亡。

为了填补农村合作金融领域的空白，农村互助资金合作社应运而生。2006年国务院又重新启动“农村互助资金”的试点工作，国务院扶贫办与财政部联合下发《关于开展建立“贫困村村级扶贫互助资金”试点工作的通知》（国开发〔2006〕35号），开始在14个省28个县进行“互助资金”的试点，2007年又进一步扩大试点范围。2009年中央一号文件提出抓紧出台“农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法”。截止2011年底，全国28个省1141个县16299个村开展了互助资金业务，资金总规模达到33.06亿元。2014、2015等五个中央一号文件都要求“发展新型农村合作金融组织”，互助资金在快速发展的同时也因监管缺失而产生了一系列问题。2017年中央一号文件要求“规范发展农村资金互助组织，严格落实监管主体和责任”，而2018、2019、2020年的中央一号文件，对农村互助资金合作社的强调则逐渐式微。笔者以为，以社区为主导的互助资金合作社，是新阶段农村合作金融模式的主要形式，是充分吸取了农村信用合作社（以县乡为单位的农村信用合作社不符合熟人社会的要求，极难发挥合作金融的有效作用）和农村合作基金会（上世纪90年代的农村合作基金虽然以村为单位，但擅自吸储造成金融动荡）两次合作金融失败的经验和教训，并严格区别小额贷款公司、村镇银行等其他农村微型商业性准金融机构，提出的一种严苛、谨慎、过渡的农村合作金融制度安排。

二、案例：Z县互助资金的快速扩张与Q村互助资金的发展历程

（一）对Z县金融组织体系的层次划分

习近平总书记在2019年2月22日中央政治局的集体学习会议上提出：“要以金融体系结构调整优化为重点”，要“构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系”。2019年中央一号文件也提出：“打通金融服务‘三农’各个环节，建立县域银行业金融机构服务‘三农’的激励约束机制”，“推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源，为本地‘三农’服务”。2018年中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》，更是细化了县域农村金融支农体系的基本层次：如指导大型商业银行服务三农，完善中国农业银行、中国邮政储蓄银行在农村的作用，明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责，支持中小型银行下沉服务重心，保持农村信用社县域法人的数量，完善村镇银行准入条件，构建多层次的金融供给，以满足多样化的金融需求。

笔者以甘肃省陇东地区的Z县为入手点，从县域层面介绍一下农村金融组织体系的基本现状，尤其是目前“农民合作金融”在县域金融体系中所在的位置、所发挥的作用、所产生的社会影响力。Z县金融机构的构成主体呈现多元化发展的新局面，包括工商银行、建设银行、农业银行等商业性银行的县级分支机构，农村信用社、邮政储蓄银行的商业化改革，以及小额贷款公司、担保公司、互助资金等新兴（准）金融机构也极度活跃，Z县的金融事业进入了一个全新的发展时期。

笔者按照各个金融机构（或非金融机构）的主体性质不同，将Z县县域金融体系划分为以下六个层次（详见表1）：第一层次，是中国人民银行县级支行；第二层次，是6家国有银行的驻县支行，这里包括已经实现商业化改制的邮政储蓄银行与农村信用社；第三层次，是中国农业发展银行支行，县域内政策性银行仅此一家；第四个层次，是社会资本准入后成立的新兴准金融机构，包括3家小额贷款公司；第五层次，是Z县扶贫办牵头注册的87家村级互助资金合作社；第六层次则是缺乏监管尚未浮出水面的民间私人借贷。

表1 Z县县域金融组织体系的层次划分

（二）Z县农村互助资金合作社的快速扩张

从Z县县域农村金融体系中可以看出，目前农村合作金融业务，主要是县扶贫办开展的农民村级互助资金合作社。从2007年至2014年间，在Z县215个村中，已经开展了互助资金业务的村已经有63个，县级财政扶持的资金规模达到1055万元。2015年，从Z县扶贫办获得的全县互助资金合作社及其资金规模的分布情况如表2所示。

表2 Z县互助资金合作社及其资金规模分布情况（2007～2014）

在随后的几年时间里，Z县农村互助资金合作社的数量和规模还在继续扩大，从Z县扶贫办得知，2015年2月，该县向甘肃省国家开发银行争取到1000万元的低息扶贫贷款，分别投向8个乡镇的8个行政村。2016年年初，该县再次获得国开行5000万元的扶贫贷款，并分别投向18个乡镇79个行政村。从2015年至2016年，短短两年时间里，Z县互助资金总规模达到7055万元，互助资金合作社总数达到79个，呈现井喷式的增长。2017年，从Z县扶贫办获得的全县互助资金合作社及其资金规模的分布情况如表3所示：

表3 Z县互助资金合作社数量与资金总量的快速膨胀

在过去的三年时间里，Z县高速扩张的互助资金合作社，到底发展运营状况如何？为此，笔者选择位于该县的Q村作为重点追踪对象，对其进行“解剖麻雀”式的微观分析，以呈现互助资金合作社在发展过程中出现的问题，对其进行阶段性的总结反思，并为后来者提供政策建议。

（三）Q村互助资金合作社的发展历程

1.合作社初创阶段

2013年3月县财政拨款15万元作为Q村互助资金合作社的启动资金，并经县民政局批准成立，注册为独立法人挂牌运营。由筹备委员会负责发展会员、组建团队、制定章程等筹建工作。在一周内发展会员35人，缴纳互助金3500元，并召开第一次Q村互助资金合作社社员大会，选举产生了理事会（理事长1名，副理事长1名，秘书长1名）、监事会（监事长1人，委员2名），宣读并表决通过合作社章程。章程规定每笔贷款，最高额度不得超过5000元（小额），贷款期限为半年至一年（短期），月利息为4.5‰（低息）且半年清息一次，并以至少三户独立群众为联保。

会议结束之后即可开始放贷，两天内15万元被30户贷款户以每户5000元的上限全部贷完，出现了合作社资金短期售罄的现象，只有在半年或一年后资金再次回笼才能办理新一轮的贷款业务。即便在一年内没有任何不良贷款百分之百收回贷款后，15万元以月息4.5‰（年息5.4‰）计算，最多只能增值8100元，来年的贷款户只能增加1至2户。

2.合作社扩张阶段

其实在农村金融工作中，最大的风险往往是急于求成。《Z县贫困村互助资金操作指南》对合作社的资金来源有刚性的限制：一是财政扶贫资金，二是会员自愿交纳的互助金，三是无任何附加条件的社会捐助，四是互助资金占用费（利息）。如此以来，如果寻找不到可观的社会募捐，资金规模将不可能有实质性的扩大，扶贫效果也不可能有实质性的改善。于是，地方政府开始以向国家开发银行举债的方式，为农村互助资金合作社扩充资金。2015年，Q村互助资金合作社得到100万元的扶持，资金规模达到115万，会员增长到79人，交易合同猛增至109笔，2015年年初和年底，合作社规模的变化情况如表4.

表4 Q村互助资金合作社快速扩张的数据对比

由于资金规模巨大，由市、县两级统一制定专门章程并发文进行规制。《Z县利用国家开发银行信贷合作扶持农户发展产业资金管理细则》与原有合作社章程不同的是：贷款期限延长为2年，利率按8‰/月执行，贷款利息实行每半年清收一次，贷款本金从第二年起偿还，贷款到期后，本金全部还清。由政府工作人员联系贷款农户，对后者的资金利用情况进行监管。

随着国家开发银行扶贫贷款的大量注入，改变了村级互助合作社的股权结构。以Q村为例，合作社资金组成结构转变为集体资金15万元、群众自有资金3500元、国开行贷款100万元，国开行所占股份达到86.7%.股权结构的变动带来的隐性后果是，合作社变成了开发银行在基层的一个业务窗口；理事会团队，则变成了帮助国开行开拓农村市场的信贷员。

3.合作社衰败阶段

2015年，Z县农村互助资金合作社经历了快速扩张，但管理混乱、监管缺失，很快出现诸多问题。以Q村互助资金合作社为例，自2016年至2018年，理事会先后组织过4次清息与1次偿还本金的工作，在这几个时间点上，笔者都详细记录了社员增减与资金变动情况，现统计如表5.

表5 Q村互助资金合作社运营状况数据

由于国开行的扶贫贷款的利息需由互助资金合作社承担，所以必须毫不停留的将资金迅速转贷给农户，防止资金沉淀在合作社账户上导致入不敷出。起初以15万元为基础的资金运营还算稳健，2015年1月的清息记录中，29户按时交纳，1户逾期2周后交纳，逾期率只有3.33%，偿还率则为100%.随着资金规模的扩大，利息的提高，期限的延长，逾期率迅速攀升，且没有恰当手段予以制止，直到2017年12月本息一起收回的时候，逾期率高达66.8%。同时，社员人数与会费同比例锐减，社员人数从最高时的79人下降至53人，会费也从16500元下降至12700元。

再来看全县范围的情况，国开行第一批资助的8个村的合作社的资金回收情况，也出现大面积违约逾期的现象，数据统计如表6所示。

全县第一批国开行贷款于2016年12月满一年半，按合同规定需要上缴一半的本金。各乡镇于2016年10月提前两个月组织催收，历经2个月时间的艰难催要，全县只完成原计划的69%，部分完成任务的乡镇是迫于行政压力，暂时用财政资金垫付上缴，表面完成了任务，但存在不同程度的“上清下不清”，教训惨痛。

表6 Z县8个规模以上互助资金合作社扩张后第一年的经营数据（2016年年底）

从实践中我们发现，如果政府以财政完全作保，即金融风险财政化、行政化之后，贷款农户即会产生“道德风险”，因为他们的恶意拖欠与败德行为无需自己承担后果。且不良贷款一经形成，立即大面积传染，乡政府除了以行政手段对合作社施压之外别无他法。

三、对农村互助资金合作社的阶段性反思

贫困农村的合作金融是一个世界性的难题，在一个村庄之内企图依靠个别人之努力，短期内成功建立起合作金融机制是不可能的。笔者结合Q村及Z县农村互助资金合作社的发展过程，冷静思考了合作社创建始末的细节，将其中一些阶段性反思总结如下：

（一）努力培育互助合作的社区精神

村民互助资金合作社实质是在政府扶贫资金的引导下，由农民自愿参加，以合作社为平台，以资金为纽带的互助组织，“社区主导，互助合作”是合作金融的核心价值。但实际情况却是“有利则来，无利则走”，社员只注重短期收益，只是暂时性聚集在一起的一种功利性组织。Q村互助资金合作社在高峰时期共有社员79名，两年间但凡还款的26名社员尽皆退社，并索回3800元会费，这充分反映了社员入社只是以贷款为目的，没有任何参与合作的动机，与所谓的“互助合作”毫无关联。

当然，因为农村金融的巨大风险，银监会为互助资金制定了一套严苛的运营办法，只允许农户缴纳很少量的互助金，合作社不吸储、不分红、不盈利，制度本身的确难以生成广泛的参与度，很难将这种“外生性”的财政资金转变为“内生性”的互助资金。但是，社区互助合作精神的稀缺也是不争的事实。如张晓山所言：“合作社是民主的大学校，农民应在这里学习政治民主和经济民主，培养共同的价值观，这将是合作社最可贵的财富，也是合作社可持续发展的底蕴”。[8]农村互助资金合作社能否可持续发展，取决于农民社员民主意识的觉醒、人文精神的发育及对合作社理念的执着追求。

（二）加快创新适合社区的约束手段

要保证资金的安全运行，恰当有效的风险防范机制是必不可少的。与商业金融机构不同的是，熟人社区的合作金融的基础是对人的信用，不以人的经济实力为主，而是注重社员的道德与人格。如张晓山所言：“充分利用社区的个人信任、个人声誉、道德约束等传统组织资源优势，来有效解决买卖双方信息严重不对称问题成为发展合作金融的基础”，[3]124这被认为是社区互助金融的“内在约束机制”。Q村提出了“农民是最讲信用的人”的口号，通过悬挂横幅、刷新墙体、更换海报等方式，倾力营造诚实守信的文化氛围；同时以“熟人社会”的信息资源优势，以“小组联保”的方式签订合同，然而小组联保“联而不保”，诚实信用终究只是奢侈品。

事实证明，在信用糟糕的环境中依靠道德软约束终究会引发道德风险。为了解决农村金融抑制问题，地方政府“金融风险财政化”的做法已经走到了制度尽头。解决的办法还得回到问题的源头去寻找。2014年一号文件明确指出，“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，让农民以独立自主的完整主体参与金融市场，自己为自己的行为负责，自己为自己的盈亏承担后果，这才是农村金融最终的解药。可以将村庄内集体所有的互助资金使用权，与集体土地经营权进行挂钩，申请贷款的群众需以自有承包土地使用权为抵押，如果还款出现问题，可以尝试着在村集体内封闭的进行土地转包，对不良贷款进行补偿。

（三）加快推进合作金融的多层立法

农村合作金融还是有很大的创新空间的。2015年的中央一号文件第一次提出“积极推动农村金融立法，明确政策性和商业性金融支农责任，促进新型农村合作金融、农业保险健康发展”。笔者认为，应该加快推进合作金融领域的多层次立法，如将互助资金纳入到《农民合作社法》的业务范围之中，风险防范机制得到《土地管理法》确认，同时，县、乡政府积极探索本土化的“管理细则”，充分发挥“村规民约”在社区互助资金合作社中的作用。

农村互助资金合作社既要考虑贫困户的瞄准，又要考虑资金安全和使用效率，以及财政资金可持续发展的多重目标，它不可能由任何一个单一主体的投入来完成，它需要政府、社区、农户等各方力量长期而缓慢的有效合作，急于求成往往就是最大的金融风险。只有农村金融立法体系逐渐完善，农村信用体系、担保体系、评价体系等金融环境逐步发育成熟，才有可能孕育出成功的农村合作金融。而盲目扩张和草率叫停，都不是正确的做法。