“三权分置”下农村宅基地流转的路径探索

【摘 要】 农村宅基地“三权分置”改革的目的在于通过盘活农村中闲置的宅基地，激发宅基地的经济效益，使宅基地能够更加灵活的流转，以此增加农民的收入。但是在宅基地流转改革过程中却存在诸多问题，例如，宅基地流转的法规不健全、宅基地有偿退出政策难以落实、村庄发展规划混乱，为了促进宅基地的顺利流转，应当从打破现有法律规定对使用权流转的限制、保障失地农民利益和根据不同类型的村庄科学规划等多个方面着手，为农民提供更多保障。

【关键词】 “三权分置” 农村宅基地 流转路径

宅基地制度是我国农村地区特有的一项重要的基础性制度，对于保障农村居民有所居、促进社会和谐发挥着重要的功能。进入21世纪以后，城镇化步伐继续加快，农村与城市经济发展的差距加大，于是农村人口向城市大量涌入，城镇常住人口率提高不可逆转，大量农民在城镇中落户扎根，农村的宅基地和农房长期闲置，“人-宅”分离现象严重，有些人口流失严重的村子甚至变成了“空心村”，农村中最宝贵的土地资源被大大浪费。原本是农村地区的“稳定器”的宅基地，如今对农民的保障功能越来越弱，多数农民也希望能转换宅基地的性质，放宽宅基地的流转以发挥其经济价值。

1农村宅基地从“二权分立”向“三权分置”转变

1963年中共中央印发的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中，首次提出宅基地使用权和所有权的概念，并且规定了宅基地所有权归生产队，宅基地无偿分配给农民，农民可长久使用，地上的房屋永远归农民所有，自此形成了“一房两地，房地分离，申请取得，长期使用”的模式。1995年《担保法》明确规定了农村宅基地使用权不可以办理抵押，因为宅基地上的房屋和地无法分离，禁止宅基地使用权抵押也就意味着地上房屋也不能抵押。尽管农民可以在自家宅基地上建造房屋，但是住房财产权受到严格限制，仅仅只有占有和使用权，没有自由买卖和办理抵押的权利。

2018年国务院发布了“中央一号”文件，明确提出要“完善关于农村闲置宅基地和閑置农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置的模式，适度放活宅基地和农民房屋使用权，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”。[1]自从该政策提出就引发了社会的广泛关注，作为农村土地改革的重要内容，宅基地“三权分置”破除了宅基地使用权流转的制度障碍，剥离了成员身份属性，允许宅基地使用权在本集体以外的主体流转，释放了宅基地使用权的经济效益，对实现农地科学管理、规范土地交易市场、增加农民经济收入有重要作用。[2]部分地区积极响应“三权分置”的政策，通过出租、转让的方式放活宅基地使用权，并在实践中取得了成效，但是也应注意到，中央提出了宅基地“三权分置”的政策设想，但是这只是为改革方向提供了大的方向，既没有明确界定其政策内涵，也没有从法理层面加以阐释，因此，现今的“三权分置”还存在较多问题。

2“三权分置”下宅基地流转存在的问题

2.1宅基地流转的法规尚不健全

宅基地设立之初是为了保障农民的居住权，但是随着工业化的进程，一方面，越来越多的农民向城市搬迁，他们对宅基地的功能要求除了居住权外，更希望能实现宅基地的财产性权利，为他们进城创业、就业、在城市中安家提供经济保障;另一方面，如今城乡交流加强，各类人才，技术，资金也加快向农村的产业汇集，一部分城市人因为农村有更好的环境，对到城市周边农村买房的需求旺盛。这些要素都对加快转换宅基地用途、拓展宅基地功能，具有重要的推动作用。而现有法律对宅基地使用权流转的规定比较保守，虽然不再禁止农民通过转让、出租等方式流转，但是出于农民随意流转可能会使其流离失所的考虑，把流转的范围严格限定在本集体经济组织内部。因为这一限制，农村地区虽然人走了房屋却闲置下来，大量宅基地也就闲置甚至被废弃。

2.2宅基地有偿退出政策难以落实

为了解决农村宅基地闲置严重的问题，2015年国家制定了鼓励进城落户农民自愿有偿退出宅基地的政策，先把个人闲置的宅基地退还给集体，再由集体按照一定标准进行再分配。然而，实际操作过程中政策落实的并不到位。首先，缺乏宅基地退出补偿机制。如果政府给出的补偿合理，多数农民还是愿意退出的，如今的情况是，补偿价值并不能很好弥补因腾退宅基地需要花费的金钱;其次，缺乏专门供宅基地流转或者供双方之间交易的平台，退出价格难以衡量是否公平。宅基地退出的过程涉及多个群体的利益，农民在退出的过程处于相对弱势的一方，消息不对称且缺乏专业的知识，基层政府如果采用强制的方法迫使农民转让，农民的利益很有可能受损;最后，农民自身退出的意愿不高，农村是基于血缘关系和土地建立起来的小圈子，即便受到现代观念的冲击，安土重迁的观念依然扎根于许多农民的心中，再加上，目前在农村中生活的大部分是中老年人，他们已经在农村中生活了大半辈子，早已习惯了农村的安宁的生活不愿意换新环境。

2.3宅基地规划混乱阻碍改革的进程

近些年来国家提倡“乡村振兴”，在此背景下，农村土地开发日新月异，农民居住环境也大大改变了。但是因为我国幅员辽阔，地理环境复杂多样，在乡村规划的过程中存在许多问题，这也阻碍了宅基地改革的展开。我国乡村建设中宅基地审批管理不严格，基层一些管理部门存在缺位现象，绝大多数农村的宅基地建房缺乏合理规划，农村中农民宅基地占地面积超标、村庄无序扩张、“一户多宅”现象多发，住宅分散，违规建设相当普遍，难以形成规模性开发[3];一些地区的村庄积极响应国家的号召，利用闲置的宅基地发展农家乐、民宿和乡村旅游，初衷是好的，但是却不完全符合当地的生产发展状况，对于地理位置偏僻并且缺乏吸引人的人文风光的乡村，亟待寻求更适宜的发展路径。

3“三权分置”下农村宅基地流转的路径

3.1打破法律法规对宅基地流转的限制

《土地管理法》中对宅基地取得条件有严格的限制，买卖双方只能是同一集体经济组织的成员，买方也必须是首次申请宅基地。当农村人口去城市安顿好工作后，大多有置换房产的想法，这些农民如果缺乏资金，会选择把农村的房子卖掉以凑足资金。但是，符合取得条件、有意愿并且有购买能力的人却极少，所以，一部分农民会私下将宅基地流转给本集体已经有宅基地的人或者本集体以外的人，这种不合法的交易无疑给宅基地流转的规范带来了隐患。我国绝对禁止的是农民的绝对处分权，即把自己的宅基地永久地出卖给集体以外的人，因为这是背离农村宅基地居住保障性和公共利益性的，但是可以赋予宅基地相对处分权，比如出租、抵押、质押等不会改变宅基地公共利益属性的权能，既可以将宅基地资源充分利用起来，也能够增加农民收入。因此，有必要在《土地管理法》中增加不会改变宅基地性质的“相对处分权”的条款，赋予宅基地使用权完整的“占有、使用、收益”的权能，消除“同地不同权”的歧视性规定。[4]

3.2保障有偿退出宅基地农民的利益

宅基地流转后对农民来说存在一定的风险，即农民的宅基地流转出去以后，既没有得到流转宅基地应给的补偿，也失去了居住的地方，很多农户对于本就是无偿取得的宅基地宁愿闲着，也不愿主动流转，因此，就需要通过有效的制度消除农民的顾虑，才能提高宅基地流转的可能性。需要明确的是，允许宅基地使用权流转的底线是土地所有权仍然归集体，并且充分农民意愿，保障农户的基本居住权。

具体来说，退出主体应是一户多宅的和已经进城落户的农民。一户多宅的，因为已经有足够居住的地方，对于超出规定标准的宅基地，应当在做好确权的基础上，鼓励其有偿退出，对于有些村庄存在的一户宅基地多种用途的，可以考虑区分经营用地和住宅用地分开登记发证。已经进城落户的农户，保留宅基地对其意义不大，因此应当鼓励退出，并根据当地的情况出台享受与城镇居民相同的社保、就业政策，解决他们的就业、养老问题，并且可以允许这部分农民购买经济适用房，来解决他们后顾之忧。就退出模式来说也应更灵活。对于只有少部分退出的村子，可以把宅基地流转给具有农村户籍的宅基地成员，但是成员资格不应再局限于本集体经济组织的成员，可以将范围扩大到本县、市的区域;对于退出需求高的村子，可以在政府主导下兴建村民安置公寓、货币补偿的方式集中推进;对于整个村子退出的，可以考虑进行规模化经营，退出的宅基地由集体统一规划，在征得集体村民同意后，通过招商引资将宅基地交予社會第三方经营管理，经营所得按照约定比例分配给退出的农户，推动宅基地的规模化经营，让闲置的宅基地流动起来。[5]

3.3科学规划不同类型宅基地的流转

我国幅员辽阔，不同类型的村庄，在自然资源和经济发展状况等方面存在较大的差异。近郊农村地理位置优越，受城市经济发展的影响，农民私下将房屋租赁出去的现象较普遍，宅基地流转市场活跃。远郊农村离城市较远，自然风光好，因而随着乡村旅游的兴起，农户出租宅基地开办农家乐的现象普遍，可见，不同类型的村庄具备的优劣也不同，在宅基地流转改革过程中也应根据不同村庄类型和流转需求制定不同的计划。

在近郊和风景优美的远郊农村，应当允许农民以出租、转让、联合经营等方式发展民俗旅游，鼓励农民以多种形式进行宅基地使用权流转，充分利用宅基地，发挥其财产价值。而在远郊纯农村，因为距离城镇远，受城镇经济影响小，农村以农业生产为主，宅基地只是满足农民日常居住即可，流转的需求少，缺乏宅基地流转的市场，所以这类农村多是以“城乡建设用地增减挂钩”、整村搬迁、异地安置的方式进行的，政府发挥了主导作用，因为是政府主导的，就更需要尊重农户的意愿和诉求，听取农民的意见，切不可强制流转;还有一些交通不便的农村和山区农村，也可以借鉴远郊纯农村的方式调整宅基地的使用权，改善农民的生产生活条件。

4结语

当前因为宅基地性质的约束，闲置宅基地的财产性难以实现。宅基地“三权分置”立足于产权制度改革，希望能借此盘活闲置宅基地。在“三权分置”制度探索过程中，寻求实现农村宅基地经济价值的具体路径，意味着要从完善相关制度、规范交易市场等方面着手促进宅基地使用权的有序流转，这既符合宅基地制度的设立初衷，又能够推动农村经济稳定发展。

【注 释】

[1] 许经勇：《深化宅基地改革 保障农户用益物权》，《北方经济》，2018年第12期，第14页。

[2] 杨书萍：《“三权分置”下农村宅基地流转的困境与出路》，《农业经济》，2020年第1期，第99页。

[3] 张勇：《乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用问题研究》，《中州学刊》，2019年第6期，第40页。

[4] 丁国民，龙圣锦：《乡村振兴战略背景下农村宅基地 “三权分置”的障碍与破解》，《 西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2019年第1期，第49页。

[5] 赵保海，张会萍：《浅谈农村宅基地有偿退出的途径》，《农业经济》，2019年第10期，第98页。

【参考文献】

[1] 许经勇.深化宅基地改革 保障农户用益物权[J].北方经济，2018（12）：14.

[2] 杨书萍.“三权分置”下农村宅基地流转的困境与出路[J].农业经济，2020（1）：99.

[3] 张勇.乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用问题研究[J].中州学刊，2019（6）：40.

[4] 丁国民，龙圣锦.乡村振兴战略背景下农村宅基地“三权分置”的障碍与破解[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2019（1），49.

[5] 赵保海，张会萍.浅谈农村宅基地有偿退出的途径[J].农业经济，2019（10）：98.

作者简介：李丹阳（1994—），女，天津武清人，在读硕士研究生。研究方向：法律史。