新旧《政府购买服务管理办法》比较分析

李兆鑫

2020年3月1日，新的《政府购买服务管理办法》（以下简称“新办法”）将正式实施，此前于2014年12月颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称“暂行办法”）同时废止。

新办法在供需双方法律地位、购买服务范围、预算与绩效管理等主要方面对政府购买服务做出了全新规定。本文试对新旧两版管理办法的主要条文进行比较分析，以求对政策导向作出更全面解读。

一、政府购买服务进入成熟期，供需双方法律地位趋于平等

此次新办法的颁布实施，标志着在经过五年的探索之后，政府购买服务的理论认识、政策框架、管理模式均进入成熟期。从行文来看，暂行办法全文共39条，4615字;新办法全文35条，2870字。新办法以更简练的语言对政府购买服务进行了规范管理，这主要是因为，理论认识已经在这五年得到了普及，新办法对此方面的描述大幅减少。此外，新办法侧重负面约束管理，重点描述什么“不可以”，而暂行办法则多采用枚举法，对描述什么“可以”着墨过多。

在法律依据方面，新办法删除了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国务院办公室关于政府向社会力量购买服务的知道意见》两个规范性文件，显示近五年来我国相关立法工作趋于规范和成熟。与此同时，与暂行办法相比，新办法增加了《中华人民共和国合同法》作为法律依据。在第二十二条明确规定，“政府购买服务合同的签订、履行、变更，应当遵循《中华人民共和国合同法》的相关规定”;第二十三条要求，“购买主体应当与确定的承接主体签订书面合同”。关于政府购买服务适用行政法还是民商法的争论，自暂行办法出台以来便一直存在，随着新办法对合同法的引用，这一议题的结论已经日益清晰。

此前财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号文）曾明确要求，“加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。”这充分说明，政府与社会资本在购买服务过程中的法律关系，更为适用民商法律关系。

二、规范购买服务范围，下放指导管理权限

新办法和暂行办法均明确对政府购买服务实行指导性目录管理，但管理思维存在正负方向两种不同的态度。

（一）暂行办法对购买服务范围的要求

暂行办法采用枚举法，将政府指导性目录分为基本公共服务、社会管理型服务、行政管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项及其他适宜由社会力量承担的服务事项六类，明确要求纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。

（二）新办法对购买服务范围的要求

新办法首先明确政府购买服务，应当是各级国家机关属于“自身职责范围”且适合通过市场化方式提供的服务事项。

之后采用别除法，明确六种负面情形不得纳入政府购买服务范围，这六种情形包括：

1.不属于政府职责的服务事项;

2.应当由政府直接履职的事项;

3.政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目;

4.融资行为;

5.购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项;

6.法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

在此六种情形之外，将指导目录的管理权限下放。同时明确，纳入指导目录且已安排预算的，“可以”实施政府购买服务。

（三）实施“负面清单”管理的目的和意义

上述政策态度的转变，体现了尊重市场调节机制的基本原则，同时密切结合近年来的管理实践，在立法上将假PPP项目排除在政府购买服务范围之外。在六种负面情形中，货物和工程、融资行为、人员招工等行为均被排除在政府购买服务的范围之外。遏制了利用政府购买服务变相投资、变相举债、变相用工的势头。

三、强调统筹安排，强化中期管理，结合绩效管理

新办法和暂行办法均对政府购买服务中的预算管理、绩效管理作出了规范。但与暂行办法相比，新办法更加强调统筹安排、强化全程管理。

（一）目前政府购买服务预算管理中存在的主要问题

暂行办法要求，“政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排”，重点关注预算的资金来源。在管理实践中，往往出现先有项目，后补预算的情况。这种行为有几个突出弊端：

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1.政府信誉下降。项目上马后，由于缺乏预算安排，服务费用迟迟不能支付，严重影响政府信用。有些地方，商业银行已经将政府购买服务项目拉入黑名单，不予贷款。同时，由于资金链断裂，各地也出现了一些“半拉子”项目。

2.隐形负债增加。如前文所述，在政府购买服务过程中，供需双方的法律地位平等，由民商法规范。这就要求，无论是否安排财政预算，项目上马后，政府方对社会资本方的支付义务即已形成，造成了隐形负债增加。

3.缺乏事后监督。由于缺少财政预算安排，政府方与社会资本方相互推诿，相互埋怨，双方关注重点都在盘算钱的问题，使项目本身的建设和运营被忽视。事后监督根本无从谈起，项目成本难以控制，项目质量无法保证。

（二）新办法对政府购买服务预算管理的新规范

针对上述问题，新办法通过强调预算统筹安排，强化全程管理，结合绩效管理等方法予以全面规范。

1.强调统筹安排。新办法第十六条规定，“政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排”，“未列入预算不得实施”。强调要现有预算，后有项目。同时要求，“购买主体在编报年度预算时，应当反映政府购买服务支出情况。政府购买服务支出应当符合预算管理有关规定。”

2.强化中期管理。目前，很多政府购买服务存在固定性、连续性的特点，购买服务的过程要持续较长时间。为此，新办法要求政府购买服务预算要“与中期财政规划相衔接”。

新办法第二十四条进一步要求，“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年;在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同”。

3.结合绩效管理。尽管暂行办法也对绩效管理作出了要求，但目前，政府购买服务绩效管理普遍较为薄弱。政府购买服务绩效管理关系到政府购买服务是否“买得值”的问题，新办法在政府购买服务绩效管理的主题、对象和方式等作出了更明确的要求，要求开展事前绩效评估，定期开展绩效评价，探索运用第三方评价评估，加强评价结果运用，以期解决“买得值”问题，不断提高政府购买服务的质量和效益，更好地满足人民群众的公共服务需求。

四、结語

综上，随着新办法的颁布，标志我国政府购买服务工作进入到一个成熟期。随着供需双方主体法律地位的明确，对购买服务范围的“负面清单”管理、预算管理、绩效管理的加强，相信政府购买服务工作将在规范中得到长足发展。

但也应当看到，与西方发达国家相比，我国开展政府购买服务工作的时间较短，在开展此项工作中，如何使新办法得到贯彻执行，依然是一个新问题。

参考文献：

[1]《政府购买服务管理办法》.财政部第102号令.2020年1月3日签发.

[2]《政府购买服务管理办法（暂行）》.财综（2014）96号文.2014年12月15日签发.

[3]《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》.财金（2019）10号文.2019年4月22日签发.

[4]财政部有关负责人就修订《政府购买服务管理办法》答记者问.经济参考报，2020年2月3日.

[5]伍玉振.政府购买公共服务价值导向的偏离与回归.行政与法，2020年第1期.

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