农村宅基地三权分置的法律路径

张岐 窦丽娟 陈雪婷 杨亚莉

【摘 要】 宅基地三权分置，是对宅基地二元结构的重构，为了保障农户福利，同时释放农村经济活力，所有权、资格权、使用权，是对现行农村宅基地最优的设计。在构建三权的法律路径，探索目前法律困境，设计合理解决方案，以期对三权分置提供有益参考。

【关键词】 资格权 使用权 流转 三权分置

2018年中央一号文件要求“探索宅基地所有权、资格权、使用权的三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”[1]

一、宅基地三权分置的分置路径与权利性质

资格权、使用权的分置路径与权利性质是宅基地三权分置的分置路径与权利性质的核心。[2]

（一）资格权。宅基地以前的权利结构是所有权-用益物权的二元结构，集体所有权及其成员的宅基地使用权，使用权具有福利性，但使用权是受限制的用益物权，无法给集体成员带来较大的经济效益。二元结构中宅基地使用权保障集体成员福利，使用权无法在市场中有效流转，在三权分置的结构中，所有权是归集体所有，集体组织由成员组成，集体成员必然具有成员权，成员权就是一种资格权，资格权是具有保障集体成员福利的设置，使用权不具有身份性的属性，能在市场上自由流转。

（二）使用权。三权分置中的使用权与二元结构中宅基地使用权不同，二元结构中宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法享有的在集体经济组织所有的土地上建造住宅及其附属设施的权利。使用权是指依法对集体所有的土地予以占有、使用和收益的权利，并利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施的权利。[3]该使用权是用益物权，是对建筑物的占有、使用和收益为目的的权利，在通常情况下可独立进行一定程度的处分，也可以使用权人自己的名义，被转让、互换、出资、赠与、抵押等。

二、宅基地使用权流转的法律重点与难点

宅基地三权分置政策的意义就是保障农民权益的同时，最大限度的盘活农村经济，三权中使用权的流转是关键。

（一）宅基地使用权买卖。宅基地的买卖成为村民认可的客观事实，宅基地上房屋买卖的效力认定涉及对可流转的认识。[4]现行达成统一认识的是，同一集体经济组织的农村居民之间的房屋买卖合同有效，买受方是城镇居民的其所签订的宅基地上房屋买卖合同无效。难题是，对于买卖双方为不同的集体经济组织的成员所签订的宅基地上房屋买卖合同的效力，法院常常认定为无效合同。

（二）宅基地使用权抵押。社会现状是法律虽禁止宅基地使用权抵押，但并未禁止农民抵押房屋，一旦主张抵押权的实现，宅基地使用权流转又遇到困境，法律还规定了房地一体化。抵押权还存在以下三个问题：1.确权登记不完善。房屋产权不明晰是由于农村房屋的特殊性，一直无规范的产权登记，农村房屋抵押首先需要出示宅基地使用权证和房产证，导致无法抵押贷款。2.农村房屋抵押公示方法及公示效力无规定。法律规定了物权抵押的公示方法及公示效力却对农村房屋抵押无规定。3.农村房屋抵押变现难，无法律配套。抵押权的实现，很多时候是拍卖，农村房屋目前的市场小，受限多，难以确定价值。

（三）宅基地使用权继承。继承老宅是人文传统，当房屋作为遗产继承时，宅基地使用权一并继承，但问题是在宅基地使用權的继承中是否需要限制继承人的身份。存在以下三个问题：1.未有房屋情形下的宅基地使用权能否继承。2.已经与被继承人分户，且分到独立宅基地还能否继承。3.不属于同一集体经济组织成员的继承人能否继承。

三、宅基地使用权流转的改革构想

宅基地使用权不能正常在市场上流转，要实现农民房屋财产权，可对宅基地上所建房屋单独处分，有一种可行的制度是建立法定租赁权。[5]法定租赁权的前提条件有两个：一是房地分离主义，土地及其上的房屋同属一人所有，而仅将土地或者房屋所有权让与他人，受让人继续使用土地时，应给付相应对价，顾其法律关系性质为租赁;二是土地与房屋同属一人，但分别转让，为了解决房地使用矛盾，法律不得已做这种规定。故法定租赁权是在我国目前宅基地使用权不能流转的前提下做的过渡。

（一）宅基地上房屋买卖。根据法定租赁权，如果农民房屋的买受人是非集体成员，则宅基地未同时转让，形成法定租赁关系。如果买受人是集体成员，宅基地可以同房屋一并转让，买受人成为新的宅基地使用权人。而如果集体成员只想要房子不想要宅基地使用权，则可以租赁，向集体经济组织对宅基地使用期限签订租赁合同。房屋所有权转移的设计路径是，出让方向房地产主管部门申请集体土地的房屋登记簿及房屋权属证书，受让人缴纳宅基地使用租金后，申请办理房屋所有权变更登记手续。

（二）宅基地上房屋抵押。按法定租赁权理论，一旦房屋抵押权实现时，受让主体无任何限制，同时与房屋所在的集体组织产生宅基地法定租赁权关系。有两个要求：一是抵押房屋要有房屋所有权证和宅基地使用权证，便于抵押权的实现;二是办理了抵押登记。办理抵押登记是公示方法和公示效力的要求，因为抵押房屋受让人是不特定的第三人，有必要实行登记要件主义。

（三）宅基地使用权的继承。宅基地使用权对于没有转让的农户是永久的、可继承的，目前很多地方已不再分配宅基地，继承成为农民获取宅基地的主要方式。只有当户内成员都死亡时，才会讨论宅基地使用权的继承。宅基地使用权随房屋所有权一并继承，且继承主体不受集体经济组织成员资格的限制。

【参考文献】

[1] 刘圣欢， 杨砚池. 农村宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径——基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点[J]. 华中师范大学学报（人文社会科学版）， 2018， 57（05）：51-60.

[2] 高海. 宅基地“三权分置”的法实现[J]. 法学家， 2019.

[3] 孙宪忠：《中国物权法总论》，法律出版社2009年版，第138页。

[4] 魏华， 戴孟勇. 论宅基地使用权的转让[J]. 法律适用， 2014， 000（010）：23-28.

[5] 刘凯湘. 法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想[J]. 法学论坛， 2010， 25（1）.

作者简介：张岐（1994-），男，汉族，江苏溧阳人，扬州大学法学院法律硕士（非法学）专业2018级硕士研究生，研究方向：民商法学。

项目：扬州大学大学生创新创业训练计划（创新类项目）的结项。