生态环境损害赔偿法律问题研究

【摘 要】 生态环境损害赔偿是造成生态环境损害结果而应承担的法律赔偿责任，它与一般的环境污染赔偿责任不同，因此现行的环境法律制度并不能完全解决生态环境损害赔偿的问题。要建立符合我国生态文明体制下的生态环境损害赔偿制度，应完善生态环境损害赔偿制度的相关立法、明确生态环境损害的赔偿范围、如何修复生态环境以及损害发生时的索赔主体等法律问题。

【关键词】 生态环境损害 环境污染损害 生态环境损害赔偿

引 言

生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。《生态环境损害赔偿制度改革方案》中通过在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立起生态环境损害的修复和赔偿制度，推进生态文明的建设的进程。在生态文明体制的改革中，我国的生态环境立法方面存在着许多空白和模糊，因此，建立健全完善的生态损害修复和补偿制度重中之重。

一、生态环境损害的辨析

（一）生态损害的定义

在我国学界和司法界，生态损害的定义存在很大的争议，主要存在两种观点，第一种学说认为生态损害既包括环境违法行为所导致的损害，还包括与环境损害相关的财产、人身及精神损害。第二种观点认为生态损害是生态环境本身的损害，不仅包括经济价值的损害，还包括对生态美学上生态价值功能的损害。学者竺效将“生态损害”界定为：“人为的活动已经造成或可能造成人类生存和发展所必须依赖的生存环境的任何组成部分或者其他任何多个部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》对生态环境损害的定义是：“本方案所指的生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。”

目前我国的环境立法中，尚未明确规定“生态环境损害”的概念。笔者认为上述两种观点的定义均不能完全概括生态环境损害的定义，综合以上两种观点可概括为;生态环境损害是指人为活动引起的大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。这样定义的好处是排除了与环境损害相关的财产及人身损害，但却忽略了对环境资源承载的公共环境利益造成的损害，所以笔者建议在今后立法中对生态环境损害作出定义时应充分考虑除了人为因素造成的，还有对环境资源承载的公共利益所造成的损害。

（二）生态环境损害与传统环境损害的区别

1.定义和适用范围的不同。生態环境损害可以看作是一种新型的损害，生态损害是一种以生态为中心主义的思想，不仅是对人身及财产的损害，更重要的是对环境生态功能的损害。传统的环境损害包括直接对人身及财产的损害以及以环境为媒介造成的人身及财产的损害，体现的是一种以人类为中心主义的思想。因此，从规范的体系来看，生态环境损害是环境损害的下位概念。生态环境损害的范围远远大于传统的环境损害，所囊括的范围种类更加广泛。

2.损害客体的不同。环境损害的客体主要是指以环境中的各个要素为媒介对人身、财产造成的损害，侧重于私人的利益;而生态环境损害不仅指人类活动以及破坏环境的行为对生态价值功能的整体损害，侧重于保护公众的利益。

3.索赔主体不同。环境污染责任作为一种特殊的侵权责任，其保护的是特定主体因污染环境造成他人的人身及财产权益而承担的民事法律责任，针对责任承担的主体是特定的人。生态环境损害责任的损害对象不仅包括人还包括公共的生态环境及生态系统，保护的法益是不特定公共的利益，其责任的主体应是国家。

二、我国生态环境损害赔偿制度的立法完善建议

（一）建立《生态环境损害赔偿法》，完善相关立法

近年来，我国已逐步通过试点的方式建立生态环境损害赔偿，推进生态文明的建设，但从中遇到许多阻碍。从国外关于生态环境损害赔偿方面的经验可知，在我国建立生态环境损害赔偿制度来说，立法是重中之重。首先应当确立生态利益的法益归属，在《宪法》中明确公民环境权，明确公众对生态环境和生态利益的权利，保护生态环境，避免“公地的悲剧”的发生。关于生态环境损害是否适用民法及环境法的规定，笔者认为生态损害赔偿的目的是预防生态损害的发生，修复受损的生态环境。虽然针对的是公共利益，应在公法中规定，但应其涉及环境评估及标准需要专业技术加以确定，专业性较强，所以只有通过建立专门的生态环境损害赔偿制度，才能适应现实存在的生态环境损害的实践中。

（二）确定生态环境损害赔偿的范围及方式

在《侵权责任法》第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”《大气污染防治法》第六十二条第一款规定：“造成大气污染危害的单位，有责任排除妨害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。”从上述法条可知，目前我国的生态环境损害的承担方式还是以赔偿金的方式，其次法条中并未涉及到生态环境利益。美国的生态损害赔偿包括三部分;修复费用、过渡期损失和评估费用，这三个部分使生态损害得到充分赔偿。美国这种全面赔偿的方式是值得我们借鉴学习的。《生态损害赔偿制度改革方案》中明确了赔偿的范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。虽然改革方案中赔偿的范围已经尽可能的全面，但生态环境损害无法仅通过金钱的方式去替代修复。笔者认为其赔偿的方式应从生态系统整体角度出发，制定相应的赔偿方式，环境不应该被界定为有价的，但其造成损害是应当被追责的。生态环境损害不同于一般的环境污染损害，且生态修复是一个漫长的过程，不可能仅通过金钱赔偿的方式一蹴而就。同时生态损害赔偿的范围也是制定生态损害赔偿制度的重要环节，所以明确界定生态损害赔偿的范围和方式是立法所应当考虑的。

（三）确立生态环境损害赔偿的索赔主体

界定生态损害赔偿的索赔主体，就是确立其诉讼的主体资格，这样生态环境损害才能依法得到赔偿。由于生态利益的主体不能归属于明确指向的私人主体，因此私人主体往往局限于权利而无法突破对破坏生态的行为提起诉讼。美国普通法已经赋予州政府反对“公共妨害”的诉权，政府仅需证明公共权利的行使受到被告行为所导致的阻碍，就可以提起诉讼。就生态环境损害赔偿诉讼而言，其学说理论基础是自然资源所有权理论，我国自然资源归属于国家所有，其索赔主体应是国务院授权的省、市两级政府。笔者认为与其说是在强调国家对生态自然资源的所有权，莫不如说是在凸显一种国家对公民承担的生态环境监管和保护义务，在其性质上更接近于“公共信托”理论。所以生态环境损害既是一种国家利益，也是一种公共利益，存在两者之间交叉的利益。《改革方案》规定国务院授权省、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿的权利人，如此一来，国家的身份就是多重的，既是自然资源的拥有者又是其管理者，赔偿权利人的设定存在一定的矛盾。但在我国的环境诉讼中，国家作为环境损害赔偿的权利人是必要的，在大多数环境案例中，公民对对抗的可能是政府或者企业，且对生态环境损害的鉴定、举证并不容易，但也不能因此排除公民个人作为生态环境损害赔偿的权利人。环保组织作为政府和公民之间的第三方主体，作为社会团体，其力量是比公民更为强大的，它可在政府機关不作为时发挥监督作用，对推动生态环境的执法具有良好的效益。因此，赔偿权利人的设定不应只是国家，应建立一种以政府机关索赔为主，个人和环保机构索赔为辅的一种法律机制。

（四）构建生态损害的多元化调控机制

构建生态损害多元化调控机制是预防和治理生态损害的关键。借鉴美国普通法的立法经验，建立灵活的生态保护政策体系，整理和研究生态损害的典型案例，实现不同部门法规则体系的良性互动。在我国，可以充分发挥环保法庭代表性案例的示范作用，结合生态环境部以及相关部门的执法案例，逐步完善预防和治理生态损害的立法经验。防治生态损害要多管齐下，单靠法律制度的建设是不够的，重在通过制定生态环境损害赔偿立法与具体实践中各部门的协调配合，实现生态环境损害赔偿真正落在实处。

三、结束语

“绿水青山就是金山银山”是习总书记的重要论断，其折射出的是生态文明思想的重大创新和发展。生态环境损害赔偿毕竟是一种事后的解决机制，鉴于生态损害的不可逆转性，这种事后处理方法并不能使生态环境恢复到原有的状态，环境损害赔偿并非万能。所以只有我们顺应自然、保护自然、尊重自然转变传统观念的思想才是解决问题核心的关键，但对于构建生态环境损害赔偿制度也是建设生态文明必不可少的。

【参考文献】

[1] 李霞.环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制的构建[J].西南石油大学学报（社会科学版），2019（6）：84-90.

作者简介：胡静莹（1996—）女，汉族，云南普洱人，昆明理工大学法学院2018级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。