政府采购方式探析

王慧美 王栋

摘要：纵观政府采购制度的起源与发展，它依附于市场经济环境，遵循市场经济规律，因而具有竞争属性;它又不同于一般私人采购，由于所使用资金来源及去向的公共性及公益性，又须坚持公开、公平、公正原则。那么，政府采购方式作为实现采购目标所使用的方法和依据的程序，就成为政府采购制度的核心要素。

关键词：政府采购方式;招标方式;非招标方式

一、研究背景

亚当·斯密在其著作《国富论》中指出，在经济自由主义的经济框架下，政府在安排财政支出时，要遵循市场机制的引导，实现个人利益和社会利益的和谐统一，进而有效地实现资源的最佳配置。萨伊在他的代表作《政治经济学概论》中更是将政府作为“公共财富的托管人”，将“公共消费”看作政府支出或政府采购的基本形式。这些产生自18世纪至19世纪的著名经济学家的论述被视为近现代政府采购理论的萌芽。政府采购首先在美国、法国等发达国家得到推广，并逐步国际化，伴随着国际贸易一体化的进程，逐步形成了完善的国际政府采购制度及体系。1979年，世界贸易组织成员国缔结形成了《政府采购协议》（GPA）并沿用至今。

为顺应社会主义市场经济发展需求，融入世界经济发展体系，加大国际贸易往来，我国于1996年开始引入并试点开展政府采购工作，2002年颁布《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），2003年1月正式实施。从而与《中华人民共和国招投标法》（以下简称《招投标法》）、《中华人民共和国合同法》及相关部门法律法规构成了我国政府采购的法律法规体系。

政府采购制度发展至今虽已有两三百年的历史，但是国际社会至今尚未对政府采购有统一定义，《政府采购协议》（GPA）也未进行明确定义。我国《政府采购法》规定，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”其中，财政性资金主要来源于税收及各类公共事务收费，并纳入国家预算统一管理，所以，鉴于资金来源及使用方向的公共属性，政府采购也称为“公共采购”。

二、我国现有政府采购方式优缺点分析

虽然政府采购制度在我国只有二十多年的发展历程，但随着采购目标及范围的不断扩大，管理理论和技术的不断进步，采购方式也在不断完善与扩展。根据采购内容的市场竞争性强弱，世界贸易组织《政府采购协议》中将政府采购方式分为公开招标、选择招标和限制性招标，据此，我国将政府采购分为招标采购及非招标采购，《政府采购法》第二十六条又将政府采购方式进行如下细分：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

（一）招标采购

招标采购是指以招标公告或是投标邀请书的方式邀请一定的市场主体，通过有序竞争，择优配置货物和服务要素的交易方式，是规范交易主体并订立交易合同的法律程序。由于其程序规范、公开透明，招标采购成为目前我国政府采购中最常用的方式。

招标采购分为公开招标及邀请招标。

1.公开招标

公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者组织参与投标。其中，“招标人”是指具有组织招标能力的采购主体，主要包括采购单位或采购代理机构;“招标公告”是指招标人必须在政府指定的网站发布招标信息，体现了公开原则;“不特定”是指任何符合投标条件的潜在供应商都可以参加投标，体现了公平原则。

但是公开招标因其采购周期较长，一直为人所诟病。另外，采购成本也较大，对于一些专业性较强的采购项目而言，潜在投标人较少，不利于进行充分竞争。我国划分公开招标的标准主要以采购金额为依据，主要体现的是“规模效应”，未根据采购内容性质进行区别，无论采购内容是货物、服务或是工程建设项目，在程序上，只要采用公开招标，一律需要20天的开标等待期，总计约30天的采购周期。如果采购内容是工程建设类项目，由于需要实地踏勘、研究工程图纸、设计施工方案、计算工程报价清单，一系繁琐而又必要的程序使制作投标文件的时间花费20天是合理的，甚至可以更长。但是政府采购，主要是货物和服务采购，投标方只须根据招标文件具体参数需求制作招标文件，不需要复杂的现场踏勘，也不需要复杂的方案及计算，甚至对于一些简单的货物及服务项目，3-5天时间就足够了，所以，20天的开标等待期就不太合理了，大大降低了采购效率，增加了采购时间成本。遇到需紧急采购的货物及服务，虽然有其他非招标采购方式做为补充，但是一旦采购金额达到公开招标限额而拟采用非招标采购方式，还需要向相关财政部门申请批准。所以，在实际采购工作中，发生了采购单位尽可能地将采購内容化整为零，规避公开招标的现象，以至于影响公开招标采购方式作为与政府采购公开、公平、公正、高效、竞争性要求匹配度最高的采购方式而被广泛、有效、自觉使用之程度。

2.邀请招标

邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或其他组织投标。

如果采购标的物的市场竞争性较弱，很难通过招标公告及资格预审公告的方式吸引到合适的供应商，招标人可通过前期市场调研，邀请符合采购需求的供应商参加投标，其耗费的采购成本及社会资源较少，并且在一定程度上缩短了采购周期，提高了采购效率。但是，邀请招标有限的竞争性使招标人获得更优惠的价格及良好的服务的可能性减少，有可能无法选出合适的中标人及获得最佳竞争效益。同时，招标人既然向特定的供应商发出邀请，要保证能邀请到合适的供应商前来投标，就要求招标人对市场上相关行业内供应商有相当程度的了解，否则，将会直接影响到招标结果。此外，在这样的情况下，招标人还有产生廉政风险的可能。鉴于以上实际操作中的问题，邀请招标在政府采购方式中一直被谨慎使用。

（二）非招标采购

非招标采购作为招标采购的补充方式，主要适用于采购金额较少，未达到招标限额，或者采购内容技术较为复杂，市场竞争性不足等情况。非招标采购方式最大的优势就是采购周期较短，选择供应商方式较为灵活，评审程序较为简单。

1.竞争性谈判

竞争性谈判是指谈判小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。

竞争性谈判作为非招标采购方式，除了采购周期短，采购流程简单外，还有以下优点：竞争性谈判中，采购方有较强主动性。在招标采购中，投标方只有一次报价机会，而招标方只能被动接受一次报价。但是竞争性谈判中，可以通过多轮谈判报价使采购方获得满意的价格。招标采购中，采用综合评分法进行评审，一般都是有一定规模的投标方中标，但是中标价不一定是最低的，但是竞争性谈判，只注重最终价格，增加了新起的中小企业中选的机率，也正好符合政府采购中节约资金的原则。

但是竞争性谈判也有自身缺点：一对一的秘密谈判，可能会产生参与者之间的串通舞弊;另外，竞争性谈判最低价中标也可能使一部分供应商为中选，恶意压低价格，扰乱市场秩序，从而增加了采购方的采购风险。

2.单一来源采购

采购人从某一特定供应商处采购货物和服务的采购方式。单一来源采购方式目标明确具体，方式简便，时效性强。但是既然是从某一特定的供应商处采购，就竞争程度而言，单一来源是唯一不具备竞争性的采购方式，所以，采购方处于不利地位，容易增加采购成本，同时，也具有廉政风险，容易滋生索贿受贿现象。

3.询价

询价小组向至少三家符合条件的供应商发出采购货物询价通知书，要求供应商一次报出不得更改的价格，采购人从询价小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。

询价采购要求供应商只有一次报价机会，所以为了谋求中选，供应商都会尽量报出自己所能承受的最低价，没有讨价还价的过程，这样既缩短了采购周期，又简化了采购过程。但是询价采购只对比价格，对于产品质量，供应商提供的服务等因素不关注，所以询价采购一般只适用于产品规格标准较为统一、货源充足的货物类采购。

4.竞争性磋商

竞争性磋商是指竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。

竞争性磋商结合了公开招标与竞争性谈判的优点：在评审流程上，由磋商小组与供应商就磋商文件的实质性要求进行谈判磋商，磋商或谈判小组组成及磋商方式与竞争性谈判基本一致;在评审方式上，竞争性磋商同样采用“综合评分法”，而非“最低价成交”。这样就避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争或者为夺取低价成交而导致的供应质量大打折扣，最终能使招标人的采购最大程度上实现“物美价廉”。而这也是公开招标很难实现的。另外，竞争性磋商采购周期只有十天左右时间，大大降低了采购的时间成本。所以，竞争性磋商逐渐成为政府采购中最热衷的采购方式。

三、政府采购方式的合理选择

在实际的政府采购工作中，如何科学合理的选择采购方式是一个难点问题，是采购人的一大考验。

（一）坚持公开招标为主要的采购方式

《政府采购法》第二十六条规定“公开招标应作为政府采购的主要采購方式。”该法条中，“主要”是说明满足公开招标条件的所有采购均应采取公开招标方式。因此，无论是工程建设还是货物、服务类项目中，对数额较大，而且需求清晰，标准化程度高，市场竞争激烈的采购标的，则应采取公开招标的方式进行采购。

（二）灵活选用其他非招标方式

虽然公开招标是主要的采购方式，但是“主要”并非“唯一”，还要考虑资金使用效益等因素，因为《政府采购法》第一条也强调了政府采购的目的“提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益”，如果采购项目为小额预算，而公开招标的费用已占了相当一部分，那么再选用公开招标，就违背了政府采购的初衷。

既然在公开招标之外，存在其他的采购方式，也说明了公开招标并非“万能钥匙”。例如，在一些个性化服务的采购或采购需求不太明确的服务类项目采购中，由于采购人与市场供应之间存在信息不对称的情况，因此，采购人在制作采购参数时很难做到面面俱到，再加上公开招标中投标文件的原则是逐一响应，如果在这种情况下采用公开招标方式，会直接影响采购人最终买到最优的服务。因此，对于服务类采购项目或标准化程度较低的货物类采购中，应优先考虑竞争性磋商方式。而对于标准化程度高，价格因素占比重较大的采购中，则采用询价或竞争性谈判为宜。

四、结束语

多样化的政府采购方式确实为政府采购工作带来了很大的便利，但是采购方式仅仅是作为一种工具来使用的，而非目的，所以要在深刻理解各个采购方式的适用条件下，取其长，摒其短，针对不同的采购标的选取合适的采购方式，才能成功地完成一次政府采购。

参考文献：

[1]WTO.GPA（政府采购协定）（S）.1994.

[2]中华人民共和国主席令第68号.中华人民共和国政府采购法（S）.2002.

[3]谢路一.谈我国政府采购流程现状及改进措施[N].中国改革报，2011.

[4]揭晓萍.政府采购下的采购方式选择[J].金融经济：下半月，2015 （03）：117-119.