财政补贴助力农业保险机制分析及其体系优化建议

贺美玲　涂光楠　黄珍　邵雯萱

摘要： 农业作为我国的基础产业，同时又是发展薄弱的产业。其发展是实现我国战略性转型、进而突破中等收入国家陷阱的关键。农业保险作为我国发挥对农业“适度保护”的工具，对实现农业现代化具有巨大的潜在影响。现阶段，国内不同产区对农业保险保障水平的定义还需进一步明晰，农业保险与财政补贴联合互动机制还缺乏适应性及规范性。政策性农业保险助力农业发展亟需一个更有效益的财政补贴体系，以提升农业保险保障水平，以期农业保险在我国倡农荐农政策环境下取得重要突破。

关键词： 农业保险  财政补贴  联合互动

农业保险具有分散农业经营风险、促进农民增产增收的作用。根据金融服务“三农”发展的相关要求，我国深入推进农险横纵比，不断拓宽覆盖群体，积极创新农险险种。2019年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议审议并原则同意《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，该《意见》首先明确了农业保险的政策性属性，表明实现财政补贴与农业保险的联动发展机制的完善和优化，是推动农业保险高质量发展、促进农业保险服务农业现代化和乡村振兴的关键。

一、财政补贴与农业保险互动运行机制分析

（一）财政补贴引入机制

作为一国重要的宏观调控手段之一，财政补贴以再生产环节为标准，可分为生产补贴，流通补贴和消费补贴。生产补贴中对于农业生产资料补贴直接体现某阶段或某时期我国对于农业产业的扶持，可在一定程度上提高农业生产力。然而，这一传统财政补贴方法有着明显的弊端，其中，最重要的即是市场失灵。财政补贴通过与农业保险的串联互动相对较好地解决了这一问题，将财政补贴引入农业保险，在充分发挥国家宏观调控作用的同时，可给市场机制的运作留有较大的空间，以实现资源的有效配置。

（二）运行体系分析

我国农险财补作用的主体仍是农户，由政府直接给予农户一定的保费补贴，这部分比重较高，较小比例通过给保险公司成本补贴、税收优惠等方式发放。针对保费来源，目前我国采取的大都是多层次政府保费补贴联合互动的方式，具体为以下三种分配类型：一是固定型保费补贴比例分摊，即对于省内不同的地区政府设定固定的保费补贴缴纳比例，其余部分由国家统一财政拨款补齐。二是差异型保费补贴比例分摊，即不同省份的省、市、县地方政府根据一定的指标划分财政补贴费用缴纳比例，这种分配方式避开了固定式的、一刀切的弊端，实用性更强。三是机动型保费补贴比例分摊，即地方政府结合自身实际，自主协商确定保费补贴比例。在以上三种分配模式中，后两种将地区经济发展水平纳入到分配考虑之中，在一定程度上减少了区域间财政补贴不公现象。在财政补贴与农业保险联合互动机制中，确定合理的财政补贴分摊主体、分配方式及分配额度，是农业保险能否发挥作为我国政策性支农、惠农工具作用的关键。何种财政补贴模式能体现农险财补的公平性，保证其具有较高的风险保障水平，以实现财政补贴助力农业保险优化的目的，是现阶段我国需要解决的难题。

（三）财政补贴与农险结合的特性分析

农业保险与财政补贴的结合具有内在合理性，原因在于农业保险具有高赔付率、高风险性、高溢出性的特性。一方面，农业产业灾害频发，保险公司承受风险过大，开发动机小;另一方面，农业保险的强外部效应，削弱了农民投保动机。所以农业保险市场常表现为供需同缺的情况。这是农业保险社会效益的高溢出性决定的，其必须与财政补贴结合发挥作用的特质。同时相对于其他险种，农险财补也是政府扶贫的重要工具。农业作为我国的基础产业，近几十年远远滞后于其它产业的发展，机械化和科技化水平与发达国家差距较大，此种形势下，农业保险助力精准扶贫战略显示着其巨大的潜力。然而，现阶段我国政策性农业保险发展水平还处于低端，开发险种不足、政府保费补贴机制设计尚未规范化。

二、指标分析

对于财政补贴投入农险力度的指标分析，可以从保费补贴率、补贴品种和补贴项目三个方面入手，从政府投入大小及分配来考察财政补贴农业保险是否具有合理性。其中对于补贴品种，主要分为特色农产品补贴、重点扶持农产品补贴和一般项目补贴。补贴项目包含投保人直接保费补贴、保险公司经营管理和税收优惠补贴以及巨灾下的再保险补贴。保费补贴率高低主要体现为财政补贴的“深度”，由补贴品种可以反映财政补贴助力农业保险的广度及国家当前重点扶持的农业产业。补贴项目体现政府对于补贴金额分配情况。就近年我国情况来看，财政部不断加大对农业保险的支持力度。据统计，2018年中央财政拨付农业保险保费补贴资金199亿元，为1.95亿户农户提供风险保障3.46万亿元，通过投入运作，补贴资金放大174倍。通过加大对农业保险公司的优惠补贴，目前我国已建成基层农业保险服务网点40万个，有近50万基层服务人员投入到农险惠农服务中。农业保险的深度和密度得以不断加大。

三、农险发展的财政补贴体系优化方案

（一）配套法律法规体系亟待完善

高度法制下的农业保险是农业现代化的一大红利。通过实施政府主导参与型的农业保险，以不断完善的农作物保险法律法规为依托，建立农作物保险公司，提供农作物直接保险和由中央政府统一组建的全国农业保险公司进行农业再保险。首先，应明确政府在政策性农业保险中的角色，商业保险公司作为企业，应给予其充分的自主权，这样才能充分调度市场的力量;其次，关于农业保险公司承保理赔程序的法规还较为笼统，保险公司理赔标准还需进一步制度化。而要满足这些要求，获得国家的法制支持是首要条件。我国只有加快农业保险的法制建设，使农业保险活动真正有法可依，才能为当前我国农业保险市场解决供需短缺的局面打开突破口。

（二）合理解决“两大矛盾”

农业生产及农产品流通不确定性较大，因而需要有效、可行的风险管理工具为其可持续发展提供保障，这决定了农业保险的发展是一个动态调整的过程，为保障农业生产及农产品市场的安全，需要不断创新农险产品以应对不同风险。加之我国幅员辽阔，不同地域间和各型各色的农产品生产模式都有差异，同种农产品在不同的地区生产经营模式也会有很大区别，所以需要配备从事农业保险的各方面人才，这时，人才的引入就显得尤为重要。但由于我国金融行业起步晚，市场的规范程度与西方发达国家还存在一定差距，具备相应专业知识技能的人才较少，尤其是对于农业保险方面的人才，我国的重视程度还不够，对相关领域的人才培训还缺乏良性的激励机制。反过来看，如果国家加大了对人力资源和专业技能的投入，保险公司的成本势必上升，首先就会表现在农民保费的提高。在这个机制中，保费的上升和创新性农业保险产品的创制存在一定的时间差，由于成果的滞后性，农户投保的积极性会在一定程度上有所削弱。所以，如何平衡农险创新和保费上升致使农户投保积极性下降的矛盾，是需要解决的一大矛盾。第二大矛盾产生于农户低收入和政府财政补贴比例的权衡。现阶段，我国的财政补贴主要是通过政府承担一部分保费来实现。当政府补贴力度过小时，财政补贴农业保险不能发挥实质性的作用，对于农民投保的激励作用不大;若政府补贴力度过大，则会在一定程度上抑制农户自主改良生产方式的积极性，导致农业生产过多依赖政策补贴，通过农业保险实行间接补贴扶持农业的优势得不到体现，这便是财政补贴的道德风险。因此，简单地提高财政补贴水平并不一定能有效解决农民投保率过低的问题，反而会抑制农业发展。同时如果下发过多的补贴，保险公司的业务目标也会异化，使其经营目标将从如何提高公司价值导向争取更多补贴，可能增加虚假赔付的概率。为此，要合理确定保险组织和参保农户的损失分担比例，同时要避免足额承保，给投保人留有较大的自留额，实行一定比例的绝对免赔率，使农户在具备一定抗风险能力的同时，能够积极探索改进自身生产模式，提高社会效益。

（三）完善农业保险财政支出机制

从财政补贴助力农业保险的三大指标出发，扩展财政补贴的内涵和外延。针对农民参保动机不强、农业保险市场不活跃等问题，政府应该提高补贴险种的多样化和特色化，激励多种类农产品生产大户加入农业保险市场。其次，创新性引入更多的补贴项目，打破现有的几种财政补贴进入农业保险方式的局限。再有，完善保费补贴分担机制，农业保险财政补贴无疑是我国一大财政支出。農业保险横向覆盖种植业、畜牧业、林业、渔业等部门，纵向联系各级政府部门和保险公司。农业保险作为对不可预计损失的兜底，同时也起着重新分配资源的作用，保费将在受灾人（地区）和非受灾人（地区）进行再分配，政府以财政补贴形式将一部分国民收入转移支付到参保农户，是国民收入在整个农业与其他行业之间的合理再分配。同时由于农业保险具有较大的外部性，除了投保人和投保地政府，连带行业企业以及销货区地方政府也应分担一部分财政补贴资金，以扩大资金来源。通过强化各收益主体的责任，扩大国家财政资金的来源，充分体现农业的基础性战略地位，减轻国家的财政压力，为农业保险创新发展提供更加宽裕的资金来源。

参考文献：

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作者单位：湖南农业大学经济学院