关于政府和社会资本合作（PPP）项目运营补贴支出测算方式探讨

邓志汇

（广州市国际工程咨询公司，广东广州 510600）

0 引言

项目公司或社会资本在政府和社会资本合作（PPP）项目中取得投资回报的资金来源，主要包含：政府付费、可行性缺口补助和使用者付费等回报方式。

使用者付费（User Charge），是指由终端消费者直接付费购买公共服务和产品。社会资本或项目公司直接从终端消费者收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获取合理回报。

可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司合理回报和成本回收，而由政府以财政补贴、优惠贷款、股本投入和其他优惠政策的形式，给予项目公司或社会资本的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。

政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共服务和产品，主要包括可用性服务费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费的依据主要是产品和服务使用量和质量以及设施可用性等因素。

在政府和社会资本合作项目合同中，双方可约定项目公司或社会资本通过向使用者收费、政府授予项目相关开发经营权益、政府补贴、政府可行性缺口补助、政府采购服务等一种或几种方式，取得投资合理回报。

总体原则上项目公司应实行“自主经营、自负盈亏、自担责任”的独立经营、独立核算经营方式，但鉴于项目的前期投资大、回收期长，因此，作为政府付费或可行性缺口补助项目，政府需及时有效合理的按期支付服务费用以支持项目投资和运维。

1 财金〔2015〕21号文中的政府每年直接付费数额公式的分析

财政部在2015年根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等相关政策文件，为有效防范和控制财政风险、有序推进政府和社会资本合作项目实施以及保障政府切实履行合同义务，发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）。

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金〔2015〕21号文件，对政府补贴责任提出根据以下公式测算[1]：

当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期（年）+项目每年运维服务成本×（1+合理利润率）

其中n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的周期。一般为项目的运营期。年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。一般为省级政府发布一般债券（二期）固定利率债券票面利率。合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。考虑到政府和社会资本合作项目性质为公共服务性质，合理利润率一般为6%~8%。

2 对比目前PPP项目其他政府每年直接付费数额测算方法

目前PPP项目其他政府每年直接付费数额测算方式：采用等额本息公式计算政府补贴责任。公式如下：

当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×合理利润率×（1+合理利润率）n/[（1+合理利润率）n-1]+项目每年运维服务成本×（1+合理利润率）

其中n代表运营期。一般为项目的运营期。合理利润率参考财金[2015]21号中的约定，一般取值为6%~8%。

3 实际案例分析

以广东省肇庆市某地区污水处理PPP项目为例：项目总投资为10亿元，运营期为10年，年度折现率参考2020年广东省政府一般债券（二期）固定利率债券，期限为10年，年度折现率拟定为4%。合理利润率一般为7%。项目每年运维服务成本约为5000万元。

按照财金〔2015〕21号文件测算公式和等额本息公式测算对比数据如表1所示。

其中，采用财金〔2015〕21号文件测算公式结果10年期运营期合计运营补贴支出数额为18.71亿元，采用等额本息公式结果10年运营期合计运营补贴支出数额为19.59亿元。等额本息公式比财金〔2015〕21号公式高大约5%，相差不大。财金〔2015〕21号文件测算公式结果每年运营补贴支出数额为前少后多，10年运营期平均每年运营补贴支出数额为1.87亿元。等额本息测算公式结果每年运营补贴支出数额均为1.96亿元。采用等额本息测算公式运营期内支出数据较财金〔2015〕21号公式连续平滑。

假设广东省肇庆市某地区运营期第一年一般公共预算支出为20亿元，运营期内增长率按4%计算。本地区并无其他PPP项目，股权投资支出、风险承担成本和配套投入支出暂不考虑。则按照财金〔2015〕21号文件测算公式和等额本息公式测算数据占一般公共预算支出详见图1。

表1 不同测算公式下每年运营补贴支出数额对比

图1 不同测算公式下每年运营补贴支出数额占一般公共预算支出对比

其中，采用财金〔2015〕21号文件测算公式每年运营补贴支出数额占一般公共预算支出范围为7.44%~8.24%，平均值为7.82%。采用等额本息公式每年运营补贴支出数额占一般公共预算支出范围为7.16%~9.79%，平均值为8.26%。等额本息公式比财金〔2015〕21号公式高大约0.44%，相差不大。财金〔2015〕21号文件测算公式结果每年运营补贴支出数额为前少后多，10年运营期平均每年运营补贴支出数额为1.87亿元。采用财金〔2015〕21号公式运营期内支出数据占一般公共预算支出较等额本息公式平稳，可见采用财金〔2015〕21号公式对一般公共预算支出冲击较等额本息公式小。

4 财金〔2015〕21号文中的公式在实际项目操作中的优劣性

伴随我国国民经济的发展，政府财政的一般公共预算收入和一般公共预算支出会逐步增长，若政府财政需承担的政府付费或可行性缺口补贴责任也基本逐年同步递增，使PPP项目的政府付费或可行性缺口补贴责任占财政一般公共预算支出的比重相对平稳，则以同等财政支出占比最大程度地发挥出吸引社会资本开展PPP项目的作用。此外，财金〔2015〕21号文中的公式计算相对方便、容易操作而且政策文件依据相对充足。

财金〔2015〕21号文中公式与目前银行主流借款模式（等额本息、等额本金等）脱钩，根据财金〔2015〕21号文中公式计算出来的政府补贴金额的现金流是前低后高，会导致前几年无法还本付息，对银行的债务无法达到还本付息的程度。由于21号文件公式是双指标（年度折现率、合理利润率），从21号文件不能直观看出收益率，只知道收益率比年度折现率略高。理论上，如果“合理利润率”取值为零，“年度折现率”就是收益率值。由于“年度折现率”、“合理利润率”取值要求“参照同期地方政府债券收益率、商业银行中长期贷款利率”，而地方政府债券收益率普遍不到3.5%，“参照”也没有上下取值范围，按此公式推算出来的收益率，往往低于市场一般回报率，导致项目没有社会资本响应[2]。

5 结语

综上所述，虽然21号文公式在维持PPP项目支出在一般性公共预算支出占比稳定性具有一定优势，但考虑到缺乏偿债能力、与内部收益率脱钩等缺点，实务中采用21号文公式的PPP项目并不太多。建议PPP实践中最好谨慎使用财金〔2015〕21号文中的公式，应根据项目的具体实际情况来构建具有针对性的财务模型，即预测未来社会资本方或项目公司在项目实际的技术、经济、物价、利率和税负等财务条件以及政府的相关项目要求下，整个PPP项目合作期的收支、盈利和现金流情况，以助于PPP项目的顺利落地实施[3]。