基于审计视角的乡镇地方政府自然资源资产管理研究

张进鑫

摘 要：本文通过对自然资源资产管理现存的障碍进行分析，探讨导致自然资产管理障碍产生的制度原因，并基于审计视角，探索乡镇地方政府自然资源资产管理制度建设的方向，在此基础上提出一系列建议措施，提高自然资源资产的管理能力和管理水平，推动实现可持续发展目标。

关键词：地方政府;自然资源;审计;资产管理;制度建设

完善的乡镇地方政府自然资源资产管理制度是对领导干部实行自然资源资产离任审计的前提，基于审计视角开展乡镇地方政府自然资源资产管理制度建设，不仅可实现“全民所有自然资源资产所有者职责”与“所有国土空间用途管制职责”统一行使，还可进一步促进自然资源合理使用规划与保护。目前我国乡镇地方政府资产资源资产管理制度中尚存在自然资源管理体制缺乏完善总体设计、自然资源资产监管工作难以统一等问题。

一、审计视角下乡镇地方政府自然资源资产管理障碍

1.自然资源基础数据的获取存在障碍

首先，自然资源基础数据过于分散。自然资源资产包含多个类别（例如矿产资源、淡水资源等等），我国在对自然资源资产进行管理时，不同类别的自然资源分属不同职能部门管理，对应的自然资源信息也分散在不同职能部门当中，难以实现自然资源信息共同管理。

其次，自然资源基础数据采集较难且难以反映全貌。以农用土壤质量检测为例，受客观现实制约，对我国农用土壤质量进行检测只能每隔一段时间进行一次抽样检测，这代表最终采集得到的农用土壤质量信息数据不能反映全貌，不能准确反映两次测量时间的中间的农用土地质量情况。

2.自然资源资产价值评估障碍

第一，自然资源资产总量很难度量，例如水资源总量处于动态变化当中，且导致水资源总量出现动态变化的原因十分复杂，现有技术根本无法准确测量出水资源总量;第二，自然资源资产质量很难度量，同样以水资源为例，我国地域广阔，不同地域的湖泊、江河的水资源质量不同，要对全国的水资源资产质量进行度量显然不太现实;第三，自然资源资产经济价值难以评估，即同一资源用途不同，产生的经济价值往往不同，此时，就很难对自然资源资产经济价值进行客观、准确的评估。除上述障碍外，还存在自然资源资产产权界定难度大等障碍。

3.自然资源资产保护利用责任的量化存在障碍

首先，在对自然资源资产进行保护利用时，保护效果、利用效果很难得到有效量化。以保护效果为例，排污会导致自然资源被破坏，通过对排污总量进行测量可对自然资源资产保护效果进行量化，然而事实却是现有技术根本无法对排污总量进行准确测量。

其次，乡镇地方政府对自然资源保护利用的力度很难量化评价，即地方政府在利用保护自然资源的过程中难以把握自然资源的保护利用程度，难以对自然资源的保护利用程度进行量化，可能出现自然资源保护利用不足或保护利用过度的情况。除上述外，难以对地方政府自然资源资产保护与利用政策产生的积极影响与消极影响进行量化，同样对自然资源资源资产管理不利。

二、审计视角下导致上述自然资源资产管理障碍产生的制度原因

1.自然资源资产管理制度缺乏完善的总体设计

乡镇地方政府自然资源管理障碍的产生与自然资源管理制度缺乏完善的总体设计有一定关系。自然资源资产管理相关理论与经验存在不足、研究程度有待加深等等，都是导致自然资源资产管理制度总体设计存在问题的原因。自然资源资产管理制度缺乏完善总体设计的常见表现有：自然资源基础数据分散在不同职能部门当中，这些职能部门中的某些部门为保障自身固有利益，在进行自然资源基础数据共享互通时十分消极。

2.自然资源资产监管工作难以统一

自然资源资产管理过程中监管工作难以统一的主要原因在于我国自然资源资产管理体制初步构建时受传统计划经济体制影响，至今保留着条块分割的管理模式，而在这种条块分割的管理模式之下各个“条块”之间又难以实现高效协作，自然资源资产监管工作也难以实现统一。

3.自然資源资产管理手段较为落后

管理手段落后是导致自然资源资产管理效果不佳的一大因素。管理手段落后主要体现在两方面：一方面自然资源资产管理以行政管理为主，在管理过程中对破坏自然资源资产的企业与人员惩罚力度不足，同时并未采取积极的管理手段鼓励社会大众参与自然资源资产保护;另一方面，在自然资源资产管理过程中轻治理、重管理的情况较为突出，很多遭受污染与破坏的自然资源得不到有效治理。

4.乡镇地方政府在履行自然资源管理职责时存在角色错位、越位和缺位

乡镇地方政府在自然资源资产管理中既是自然资源资产的所有者，也是服务者、管理者与投资者，在同时具备多重身份的情况下，地方政府若不能找准自身所处的位置、认清自身应当肩负的责任，就很可能在实际管理过程中出现角色错位、越位、缺位等问题。

5.自然资源资产管理过程中的权责划分有待进一步明确

自然资源资产属全民所有，换言之，全民都有参与自然资源资产管理的权力，不过自然资源资产实际管理过程中，实际操作者往往是地方政府，地方政府同时具有自然资源资产管理权与监督权，这种情况下，监督与管理难以剥离开来，监督者与被监督者出现重叠，审计工作难以保质保量开展，不利于自然资源资产管理效果提升。

三、审计视角下加强乡镇地方政府自然资源资产管理制度建设的建议

1.加强相关理论和技术储备工作

加强相关理论和技术储备工作时，可采取的做法有：第一，加强资源环境专家库建设，自然资源资产管理涉及多个行业与领域（例如涉及环境保护领域、工程技术行业等等），借助专家库吸纳各个领域的优秀人才组建一只优秀的人才队伍参与自然资源资产管理，并为自然资源资产管理提供技术保障，可有效促进自然资源资产管理水平提升。第二，加强学术课题研究组的设立，充分发挥研究所、高校等优质机构的作用，使自然资源资产管理进一步获得理论支持，逐渐形成一套较为完善的自然资源资产管理理论体系，以此为实践工作的开展夯实理论基础。

2.完善自然资源资产管理和监管构架

首先，地方政府应组织建立专业的自然资源资产管理机构，并赋予该机构统一实施自然资源资产管理的权力，由该机构负责当地自然资源资产的保护、规划与利用，主导所有自然资源资产政策的实施。

其次，要完善自然资源资产统计体系、核算体系与审计体系，通过对自然资源统计方式与方法、核算方式与方法、审计方式与方法进行改进，来提高自然资源基础数据的真实性、精确性及完整性，从而提高自然资源资产管理规范程度，并为审计工作的开展夯实信息基础。

3.引入先进资产管理理念，科学进行自然资源资产保护、利用与规划

第一，在引入先进资产管理理念来加强自然资源资产管理制度建设时不能脱离现行法律法规框架，且必须结合不同类别的自然资源资产特点。第二，在进行自然资源资产管理时要秉承“价值最大化”理念，在保护自然资源的基础上对自然资源的使用进行科学规划，同时，为提高自然资源利用效率與效果，当地政府应大力提倡自然资源集约使用行为，树立节约自然资源资产的意识。

4.完善自然资源资产管理责任考核评价和责任追究机制

审计视角下，在完善自然资源资产管理责任考核评价和责任追究机制时，要从数量与价值两个维度入手，遵循单一到综合、从简单到复杂的规律，将可客观反映自然资源情况、自然资源保护利用规划情况的指标纳入责任考核评价指标体系当中，并将评价结果纳入责任追究体制当中。一般情况下，自然资源资产管理责任考核评价指标应当分为：第一，短期指标与长期指标，短期指标是指可反映自然资源资产管理短期执行效果与效率的指标（例如近期的矿山关停数），长期指标是指较长一段时期内可反映自然资源资产管理成效的指标（例如森林覆盖率）;第二，定性指标与定量指标，如排污口关停数量等等属定量指标，当地居民是否具备自然资源保护意识等等属定性指标。

5.完善生态补偿机制

第一，完善区位生态补偿机制，用一般性财政来补偿当地某些自然资源保护区域无法发展加工制造等产业的损失;第二，完善生态建设补偿机制，通过加强基础设施项目建设，例如加强农村垃圾处理体系建设来进一步保护自然资源，减少污染对自然资源的破坏;第三，提高生态补偿机制的回血能力，使自然资源利用与保护同步推进，提高生态保护区的自我发展能力。

四、结语

地方政府自然资源资产管理制度建设是一项长期任务，除了结合已经发现的地方政府自然资源资产管理缺陷，如自然资源资产管理手段较为落后、乡镇政府在履行自然资源管理职责时存在角色错位等等进行对应的制度改进与建设外，在制度建设过程中还应当重视自然资源资产管理问题的发现与收集，通过不断发现问题、收集问题、对问题进行深入分析，为自然资源资产管理制度长期建设提供参考，促进制度完善。

参考文献

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2.徐超，张雅.协同视角下政府审计资源管理研究――以领导干部自然资源资产离任审计资源为例.会计之友，2019（09）.

3.张园惠.领导干部自然资源资产离任审计制度完善对策研究.黑龙江大学，2019.

（责任编辑：兰卡）