房地产调控政策的完善

2020-08-02熊智巍

青年与社会 2020年17期

熊智巍

摘要：我国房地产调控政策经历多年演变，正逐步从“一刀切”向差异化调控的“因城施策”、“一城一策”调控政策转变中。但目前房地产调控政策存在缺乏宏观调控上位法，对于调控目的、调控工具也存在着不足之处，影响了最终调控效果的展现。文章对房地产调控政策作出评析，从宏观调控法角度探讨我国房地产调控政策的完善路径。

关键词：房地产;宏观调控;调控政策

2018年中央经济工作会议将房地产调控政策明确为“因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任”，即：允许城市间调控政策有差异，中央对城市调控目标设定和政策选择提供分类指导，城市承担调控主体责任并接受中央的监督检查和考核问责。因此，各地政府开始推行“一城一策”试点，由各地政府根据各地房地产市场实施有微幅区别的调控政策。“一城一策”相对于之前“一刀切”式的调控政策，根据已经有了相当进步。但由于房地产市场关乎全社会的基本利益，每次调控政策涉及落户政策、放宽限购限价等重要措施时，都会引起社会不小反响。因此，对于房地产调控措施，需要从宏观角度法上予以规制。

一、房地产调控的立法缺失

从90年代初期福利分房制度逐步被商品房制度所取代，到房地产市场建立并发展至今已经约三十年。全国各地的房地产市场正在不断发展完善，商品房开发和二手房交易制度已经趋于成熟。从土地开发到产权交易的各项制度，包括《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》以及《城市房地产管理法》在内的法律大都是在2004-2008年间制定或进行修订，涵盖土地征收、拍卖、开发、销售、物业、产权交易等整个房地产市场运作流程。前述法律制定至今的二十年间，是我国房地产市场高速发展的时刻，房地产业已经成为我国GDP中的支柱行业。虽然这些法律包括了整个房地产市场的基本制度，但都无法回应如何对房地产市场进行宏观调控这一制度建设的空白。这固然体现了宏观调控中存在相机抉择的因素，却也反映了在法律制订上的滞后性。

立法缺失成为目前房地产调控措施缺乏制度规范的根源因素。“一城一策”既可以理解为中央政府的一个新的调控策略，也可以理解为城市政府在中央政府“因城施策、分类指导”下，结合本地情况制定的城市房地产市场平稳健康发展长效机制工作方案，是地方自己的解决方案，每个城市都是独一无二的。将来方案形成并公布后，就成了城市政府对中央和当地百姓的公开承诺，也为地方政府实现从被动调控到主动调控的转变奠定了基础。但不可否认的是，无论是中央的“因城施策、分类指导”，还是地方的“一城一策”，房地产调控政策的行使都需要依据法律、行政法规的进行授权，而目前我国目前缺乏法律法规规范政府的调控行为。特别是目前限购政策仍在一二线城市严格执行，但其法源依据是2011年国务院办公厅发布的一则规范性文件。规范性文件在立法层级中位阶并不高，但这则文件中规范的“在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施”却对整个社会造成非常大的影响。

宏观调控的政策往往是应急和临时的，体制和机制上的深层次问题无法得到真正的解决，有必要遵循市场规律，从经济体制、法律体制、政治体制和文化体制等方面分析和建设房地产市场长效机制。因此，我国亟需房地产调控领域制定相应法规。

二、房地产调控政策的目的缺失

房地产调控政策的目标究竟为何？这里存在一个方向性缺失的问题。“房住不炒”固然是一个目标，自16年起，各部委、各地政府出台的调控政策，包括最高人民法院的新闻发布会中，都不断强调住房应该注重“居住”功能。但房“房住不炒”只是对新房及二手房市场的价格管制目的，而房地产调控政策涵盖土地出让、房屋建设、人口迁徙、城乡建设、资源分配等种种问题，并非“房住不炒”可以解决的。

政府调控房地产市场的目的，一是促稳定防风险，二是稳定投资保护消费实现住有所居。第二点相对明确。无论是自住还是出租，居住功能始终是住房的基本属性之一。保障城镇居民合理的居住需求，实现居住公平和居住正义，是社会稳定发展的重要指标之一。只有当人民对于居住保障有了信心，而不是被夸张的房价、频繁上涨的房租所压迫，整个社会才有持续发展的动力。

第一点是才是调控政策真正的难点。房地产也已经成为社会重要的投资标的，而投资属性也成为房地产的基本属性之一。房地产是社会大众家庭的主要资产甚至是唯一大额资产。在缺乏其他稳健投资渠道的情况下，社会大众别无选择地趋向投资房地产，实现家庭资产的保值与升值。“房产是中产阶层和小康阶层最喜欢的投资方式”，这点在皮凯蒂的《21世纪资本论》中也得到证明。

促稳定防风险的根源在于地方经济增长财政需求与房价增长之间的矛盾。由于地方政府的财政需求和老百姓随着经济增长所帶来的投资需求，加之政策扭曲导致的一二手房地产市场价格“倒挂”。当实体经济发展不顺利，通货膨胀压力又不断加剧，这一切都促使资金向房地产市场不断流入。即便政策长期保持高压管控，也会面临种种“上有政策、下有对策”的不正常社会现象纷纷出现，使得调控政策在落实的过程中发生了偏差。

三、房地产调控政策的工具缺失

当住房市场运行出现了剧烈振荡，例如住房价格、交易数量、投资规模或新开工数量等市场指标出现过热态势或者过冷态势时，政府就要通过各类政策工具进行市场干预，以在短期内使住房市场恢复到稳定运行的轨道上，这就是政府干预住房市场的行为。房地产市场，分为土地供应市场和房屋交易市场（含租赁市场）两部分，中间衔接的环节为房屋施工建造。房地产调控政策涵盖房地产开发的整体过程，保障性住房建设、土地供应、交易或持有环节税负调整、住房信贷政策变化、增加租赁住房供给、限购限价限售等都是目前调控政策常见手段，甚至人才落户制度都可算作特殊的调控政策。

土地供应市场工具受制于政府土地开发程度，与各地政府城市规划和未来发展方向有关，更重要地是与地方政府的财政因素息息相关。因此土地供应市场被中央及各省所掌控，地县级政府对于土地工具工具的应用仍然受到严格控制。房屋交易市场的调控政策则更为社会所瞩目。相关调控工具分属不同政府部门，呈现多头调控的状态。信贷政策工具为央行所有，央行分支机构指导各省级市场利率定价自律机制及时确定当地LPR加点下限;限购政策由中央定原则，各级政府制定细则;保障房租赁房及限价限售政策则是由地方政府所掌握。由于多级政府分别实施不同的调控政策，导致调控工具无法有效并行实施，对于调控目的的实现也会造成影响。

但更大的影响在于对调控工具的缺失。目前调控政策主要集中在土地供应和房屋价格两个方面，缺乏应对其他面向工具，并且对于这些工具到底对地价和房价会产生什么样的影响，其影响的机制、逻辑、方向和程度如何，目前还不够清楚。其中，对于施工建造方面缺乏督促开发商根据土地出让协议及时开发的工具，没有及时收回未能有效开发的土地，导致各地囤地炒地现象屡禁不止。

而在交易环节中，受制于调控目的，各地的限售限价导致一手房与二手房价格倒挂现象频繁出现，也使得部分开发商利用额外的装修费、茶水费等违规变相收取房款現象也时有发生。这点显示了调控工具无法根据市场反应及时作出调整，没有对市场现象作出真实回应，而仅仅是为了各地政府在“数字”上满足调控目的的做法。这对于房地产市场的良性发展并无益处。

四、完善房地产调控政策的思考

（一）正视房地产的投资属性

其一，需要正视房地产的投资属性。“房住不炒”，是为社会大众所期许的目标。但无论调控目的如何调整，依然无法回避房地产本身的投资属性。当房地产形成为自由市场时，就会受到需求——供给原则制衡，所以稀缺房源必然受到追捧，也难免会出现过度投资甚至投机的状况。因此，单纯地利用行政和货币工具就希望抑制住房的投资乃至投机需求无法完全实现。

其二，购买行为本质上是消费、投资和投机三种性质的糅合，难以透过合同形式和数据分析对这三种不同属性做出明确的定义和区分。比如购买住房后，自住即是消费属性，出租获取租金收入属于投资属性，而期待房价暴涨从而出手获利则又可视为投机属性。对于普通消费者而言，房产是刚性居住需求;对于中产阶级而言，房产是投资及保值的主要选择;而对于富裕阶级，房产特别是稀缺性房产不仅一种投资，更是阶层和身份的象征。既然无法明确地区分出消费、投资和投机这三种属性，那么与其机械地以限购政策抑制过度投资甚至投机的需求，不如正视购房需求的合理性，正视其投资属性，并思考从其他角度引导需求合理得到供给。

（二）以城市规划为调控指导原则

中国地域广阔，各地经济发展水平各不相同，造成各地房地产市场发展水平也是参差不齐。一二线城市普遍房价高涨，而三线、四线城市则是有价无市。这是在房地产市场发展之初各地政府并未从城市人口数量及发展速度、城市更新进度及住房需求状况等自身实际情况出发，缺乏长远的发展规划包括房地产市场的规划。大量批准房地产项目的建设，造成部分四五线城市大量住房空置，烂尾楼盘也层出不穷，不仅使得社会资源的浪费，也对购房者造成伤害，甚至对当地政府未来的财政收入、可持续发展带来重大影响。

房地产市场调控的是房产，但更深层次来看，其本质调控的是常住人口的导入和流出。以上海为例，在《上海城市总体规划（2016-2035）》中明确提出了2035年前常住人口总量控制在2500万以内”。控制常住人口总量，首先便是要控制可供居住的商品房、租赁房的数量，也就需要出台对应的调控政策，限制家庭/个人可拥有房屋的数量。在常住人口总量的角度上，一二线城市等采取限购政策有其必要性。而其他城市，特别是人口在平时处于流出状况的四五线城市，应该是根据各地城市发展情况制定符合自身长远发展的城市总体规划。

因此，房地产调控政策确立以城市长期规划为调控指导原则，在合理预测未来需求与现状之间的基础上，制定相适应的“一城一策”。如同北京上海等特大城市纷纷出台未来二十年的城市总体规划，通过各项细化指标明确城市未来的发展方向特别是城市发展的上限。这种上限式指标的出台，有利于规范城市无序发展、抑制城市盲目扩张。北京、上海城市总体规划的发布，对于其他城市发布总体规划也提供了借鉴作用。特别是中小城市，面临资源少、产业薄弱、转型困难等问题，就更应从自身未来发展考虑，制定相适应未来长远发展的总体规划。通过总体规划，具体提出城市未来的发展指标和实现路径，合理有效地使用城镇建设用地，避免住房供应过剩局面的发生，造成资源配置失当及居民合理需求无法满足不良情形。

（三）完善市场调控法律

首先，是要从上位法的角度制定房地产调控政策的相关法律。房地产调控涉及到从中央到地方以及多个行政部门，是一个关乎国家与社会安全，需要多方协调的重要经济领域。我国目前的房地产法律体系中缺乏一部对房地产调控政策予以全面系统规范的法律，房地产调控政策散见于各级政府的规范性文件中。1994年国家计委颁布《城市房地产交易价格管理暂行办法》，办法中总则第三条指明了“国务院价格主管部门负责全国房产交易价格管理工作;县级以上地方各级人民政府的价格主管部门负责本行政区域内房产交易价格管理工作。”。这份规范性文件对交易环节中的交易价格规范了调控主体，并且在12年已经被下令废止。至此，对于房地产市场的宏观调控就缺乏一部上位法，以法律的形式明确规范房地产市场的调控目标、调控工具和调控方式。当房地产调控政策涉及千家万户丽丽，需要有明确的上位法对调控主体、调控对象、调控目的、调控工具等作出严格规范。

其次，是协调中央和地方政府关于实施房地产市场宏观调控法的权利义务分配。在房地产宏观调控法的规范下，在中央政府的统筹领导下，根据各地房地产市场的不同情况，由各地政府制定“一城一策”并具体实施。目前对于房地产市场调控政策中，中央与地方并没有一个明确的职责范围，也没有具体的权利义务划分。往往中央政府出台一项政令，各级地方政府基本是根据此政策精神细化具体规范并加以实施，有些政策甚至会非常严苛。譬如有些地区会规定新建或新购住房取得产证后N年内不准上市交易等，是涉及到民事权利的严格限制。因此房地产宏观调控法中需要对各地政府的权利义务作出分配，保障购房者的合法利益。

最后，是清理现有房地产调控政策。包括国务院各部委及直属机构到各级地方政府制定的规章及政策性文件，将其中与不符合产权保护制度，不当限制居民不动产交易予以废止或修改。《国务院办公厅关于开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知》第一条清理范围中提到“清理的重点是，不当限制企业生产经营、企业和居民不动产交易等民事主体财产权利行使的规定。”这里的“不当”，国务院认定为“规章、规范性文件的主要内容与《意见》相抵触，或与涉及产权保护的法律、行政法规不一致的，要予以废止;部分内容与《意见》不一致，或与涉及产权保护的法律、行政法规不一致的，要予以修改。”虽然“不当”并非法律用语，认定尺度把握也存在一定难度，但可以统一全国各地房地产市场调控的口径。除了部分一线城市继续维持限购等严格的调控政策之外，对于其他地方的调控方向、调控手段予以梳理，修改或废除不符合法律规定，不符合指导意见，不符合社会实际的规范性文件，达到统一各级政府在行使宏观调控行为权力上的一致性。

（四）丰富宏观调控工具

（1）丰富房屋属性，落实居住正义。如前文所述，目前货币工具与限购工具存在着调节失灵的状况。因此在17年全国住房城乡建设会议上，住建部部长王蒙徽提出“针对各类需求实行差别化调控政策，满足首套刚需、支持改善需求、遏制投机炒房。”所以，实行差别化调控政策即是需要丰富现有的调控工具，实现调控目的。17年起推出“共有产权房”试点和“租售同权”及“长期租赁房”试点即是两种新型房地产调控工具。

北京大学房地产法研究中心主任楼建波认为：北京市的共有产权住房制度体现了居住（社会）功能、保障属性与财产权利的有机统一。居住（社会）功能、保障属性与财产权利“三位一体”，使得共有产权住房在制度上具有了早期的保障性住房所没有的禀赋。根据试点项目观察，房源普遍售价几乎只有周边商品房平均售价的一半，再加上贷款利率的优惠，是减轻购房者压力，保护试点城市内无房产者居住正义的有效调控工具。

而“租售同权”则是在房屋租赁市场上实现调控目的。对于租赁户而言，“租售同期”解决了房租上涨及承租户子女受教育权这两个痛点。租售同权允许承租人子女与本地住户享受同等就近入学、统筹入学的权利，保障承租人子女接受义务教育的受教育权。而长期租赁房则是由专业机构持有房屋并负责出租，提供给符合条件的人士予以承租。长期租赁房通常可以签约三年甚至更长期限，租金上则比照同等地段市场价格略低，并且在租金的涨幅上受政策调控，避免部分房东以一年一签方式每年大幅调涨租金，或者以各种理由迫使租户搬离等情形。同时，长期租赁房也可享受到租售同权的政策，保障承租人子女的受教育权。对于外地人才前往一、二线城市就业、发展，长期租赁房显然具有相当的吸引力。

但观察这两种调控手段，可以看到它们共同的特点是针对新增住房/租赁房，针对的是住房刚性需求的人士，目的是保障购房人/承租人的基本利益，解决基本的居住需求。这两种措施对于城市吸引人才落户会有一定积极意义，但这些政策在购房/租房资格上仍然有严格限制，惠及的范围还是较少。但更主要的是，这两种措施无法回应“支持改善需求、遏制投机炒房”。对于改善性住房的合理需求，目前还没有相应的保障措施，而对于投机性炒房，则更缺少严格的调控工具。

（2）适度开放限购工具的思考。根据房产的投资属性，对限购政策适度松绑，是引导合理引导需求，也是活化房地产市场的良性机制。从住房售价角度上观察，以上海为例，根据内环内、内外环间及外环外三个区块制定了普通住宅与非普通住宅的标准，并据此确定差异化的交易税率，这给实现差异化的调控政策提供了很好的思路。将这种思路应用到房地产上，按照地段、面积、总价这三个标准，在限定普通住宅和非普通住宅的基础上，对非普通住宅再行细分为改善性住宅和奢侈性住宅。通过细化标准、区别对待的方式予对三种类型住房采取有区别的调控措施分别加以调控。将普通住宅视作保障基本居住功能的保障性住房，對其购买条件予以限制和保护;改善性住房则是一般社会大众追求较高居住条件的必然需求，通过调整首付比例、放松贷款条件等手段便于居民合理改善住房需求;奢侈性住宅则可以视为投资商品，对其价格、面积等需要具体较高认定标准，然后在彻底开放限购的前提下，附加较高交易税和房产税等手段对投资行为予以调控。

作出这样细分考虑的目的，是在房屋交易市场上都形成分类房源区分调控的调控思路，引导不同的需求依据不同准入条件和调控措施合理购买住宅，在保障居住目的同时为房地产投资提供一些必要渠道，使得平抑普通型住宅房价，实现居住正义的调控目的得以真正实现。

五、结语

我国房地产市场不仅庞大，而且涉及利益众多，特别是涉及千家万户的基本礼仪。对于房地产调控政策不仅需要的是从中央到地方的“一城一策”措施，更重要的是通过立法，建立我国房地产宏观调控制度。通过立法方式将房地产宏观调控原则、调控目的、调控工具等以加以规制，为中央和地方因地制宜地采取不同调控措施提供法源依据。这也使得社会大众对于房地产宏观调控措施的实施增加可预测性，了解调控工具的具体内容，避免某些政策连夜出台导致市场紧张的事件频繁发生。

参考文献

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[8] 参见：住建部部长王蒙徽指出，库存仍然较多的部分三四线城市和县城要继续做好去库存工作，网易：http：//news.163.com/17/1223/11/D6BA9DHS000187VE.html.

[9] 参见：百度百科，《城市房地产交易价格管理暂行办法》词条.

[10] 相关新闻报道参见：http：//www.sohu.com/a/194069531_391403.

[11] 参见：http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-05/14/content_5290909.htm.