信访的定性定位与信访的法治化

关键词 信访 定性 定位 法治

基金项目：2019年海南省社科规划课题“三亚学院学科共建项目”《旅游社区信访矛盾化解的社工参与研究》;项目编号：HNS K（GJ）19-12。

作者简介：高益青，三亚学院法学与社会学学院，海南信访研究中心副主任，博士，讲师，研究方向：政治学理论、信访理论与实务。

中图分类号：D632                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.177

如果从2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”算起，我国的“法治化”运动持续开展多年，业已成为这个时代不可抗拒的洪流，信访制度自然也不能置身事外，于是“信访法治化”也成为这项制度在当代所面临的最为重要的任务。

一、“信访法治化”已取得的进展及各方对它的评价和期待

从2005年修订的《信访条例》算起，十五年来我国已经发布了大量以信访为主题的行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件：北京市信访矛盾分析研究中心在《全国信访法律文件汇编》中收录了68件;国家信访局编纂的《全国信访法规规章制度汇编》则收录了309件;而另据不完全统计，仅省一级单位出台的各类信访法规文件就多达1500多件 。

从数量上来看，“信访法治化”的力度不可谓不大。当然，信访法律文件在转化为法治建设的实际成果时难免会有所打折，但是我们仍然能看到如下的进步：

1.程序规范基本建立。

2.诉访分流初步形成。

3.责权统一初见成效。

然而，信访工作者和研究者们并没有止步于此，他们在对“信访法治化”的进展做出评价的同时又产生了新的期待。

归纳起来，大约有三类：

（一）满足于现有进展并期待继续完善和提高信访工作的规范化

持这类意见的人对当前“信访法治化”的进展与方式表示满意或至少不持异议，主要谋求在已有的法律文件框架内细化和完善信访的工作。如有研究者就认为：“信访法治化在立法层面已经有了一定的进展，然而在执法和守法层面仍不尽如人意”，他以在实践中存在的领导批条现象为例提出要严格依法运行各项权力 。还有学者认为：当前的信访制度虽然也有了程序的规定，但是“主要是信访机构的操作流程，而不是对信访参与者行为的刚性约束和保护”。

因此，他认为：必须推进信访的“程序法治化” 。总的来说，这类意见多与实务有关，其着眼点往往会聚焦于贯彻落实已有的法律规范，比较倾向于在操作层面提高“信访法治化”。

（二）主張推进《信访法》的出台以统合各体系各部门的信访工作

相对而言，科研人员和法学家们在自己的研究中通常也会提出一些与操作层面有关的建设性意见，但是或许是因为更加倾向于形而上的讨论，他们往往会从学理层面进一步观察和评价“信访法治化”，既有“对中国特色性制度正当性与功能价值、信访法治化建设必要性与可能性的质疑批判”，也有“对微观信访制度和信访运行机制法治化构造的疑虑担心” 。从法律规范性文件的数量上看，我国在信访法治建设上投入的精力不可谓不大，为何还会有这么悲观的看法会流露出来？对此，国家信访局副局长张恩玺指出：一方面《信访条例》执行不到位，另一方面《信访条例》自身还存在法律位阶较低、规范范围较窄，以及与相关的法律法规衔接不够等问题 。显而易见，这两者之间是存在一定因果关系的。

一则，全国性的信访法律类规范仅有一部，而且还是行政法规，尽管它在一定程度上推动了信访工作的程序化、规范化，但远还没有涵盖国家信访工作的全部 。作为行政法规的《信访条例》，主要是对国家行政机关的信访工作进行调整和规范的，对于其它权力机关并无法定效力，“实践中涉及的党委、人大、政协、法院、检察院、军队以及人民团体的信访工作都只是参照执行……工作的系统性和规范化难以保证。” 因此，大多数专家学者坚信：“新《信访条例》也只能是信访法治化进程中的一个暂时的过渡” 。

二则，信访的规范虽多，但“制度化并不等于法治化” ，绝大多数规范还停留于文件，“迫切需要对信访工作的一些体制等重大进行法律确认” 。这种确认必须要上升到法律层面，即使是像《信访条例》这样的行政法规，本身也是权威性不足的。因为受限于法律位阶，一旦与上位法冲突，“《信访条例》只能让位于其他法律，信访部门与工作人员也将不会严格按照规章办事，相关领导随意‘批条也就不会那么让人意外了” 。此外，受限于法律位阶，《信访条例》也不能落实公民的信访权。例如，朱最新、朱孔武指出：“从行政法的角度观察，信访并非政府机关的权力，而是个人权利的一种”。在他们看来，信访权的权利属性比较复杂，既包含“作为原权利的公权利”，也包含“作为救济权的公权利”，而“在我国，规范信访制度最高层级的法律文件是《信访条例》”，根据《立法法》，信访权作为公民基本权利只能是法律保留的事项，这个“仅仅是为了规范信访部门对于信访事项处理工作流程”的《信访条例》是无权赋予公民权利的 。由此看来，除了立法制定一部《信访法》来赋予公民信访权之外，彻底解决公民在信访活动中受到的不公正对待，以及《信访条例》本身的违宪越权问题就别无它法。

综合来看，推进《信访法》出台似乎已经成为了信访理论界的共识：无论是解决信访权的来源和权利属性 ，还是基于信访“良法”的思考 ，抑或是将信访“真正纳入法制化轨道” ，抑或是“为信访工作提供法律支持 ，抑或是调和信访存废之争 ，抑或是为了“控权保民” ，抑或是成为“信访法治化的先导与纲领” ，抑或是“赋予信访人信访的法律权利” ，抑或是推动信访“从旧制度迈向新制度”等等 。

二、信访的定性定位在当前“信访法治化”进程中的重要性

在“信访法治化”取得第一阶段成效之后，大多数信访工作者和研究者同意应该推进《信访法》的出台。然而，从2005年至今十四年过去了，《信访法》仍然在讨论而不是现实之中。对此，明春德认为：“制定出台《信访法》，必然会遇到许多阻力和障碍”，这是因为理论界和实务界对于“信访制度正当性与功能价值”和“信访法治化建设的必要性与可能性”是存在质疑和争论的 。换而言之，信访到底是不是一种与法治精神兼容的制度？如果与法治的根本精神不相容，只是临时性、过渡性、补充性、底线性的措施，那么信访的法治化就意味着自身迟早要在法治化的进程中被消解，被其它更符合法治精神的制度所取代。于建嵘就曾提出了信访的“法律治标之策”——“强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关来承办目前积压在信访部门的案件”;和“政治治本之策”——“撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督‘一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织” 。

应星在探讨“信访是否可能与行政法治化的进程相协调”的问题时得出了一个折中的结论，即：“信访救济与法治之间亦敌亦友的悖论关系”。在他看来，信访可以被定义为“底线救济”，运用于“司法救济拒绝保证私权时”“司法救济导致实体正义失落时”等等法治建设尚未完善的非常时期。显而易见，在这里，信访的地位是临时性的，随着法治化进程的深入，法治建设的完善，信访相对于行政诉讼和行政复议的“过滤机制、补充机制和疑难处理机制”也会不复存在 。

廖秀健进一步指出：信访法治化的困境不只是在一开始就会出现，而且“信访法治化在取得某一阶段性成果后，就又会引起关于信访存废的大讨论”。其原因在于：“一是信访制度成熟了，理应与司法体系统一，将其纳入司法体系具有很强的可行性;二是随着法律体系的完善和司法救济的发展，越来越多的难题可以经由法律渠道解决，可以不依赖信访;三是信访制度向纪检监察与民意汇集方向发展，會被其同化，信访分离出去的职能由其他制度替代。”

据此，即使国家没有主动采纳于建嵘教授的建议，“信访法治化”推进到一定的程度后也会自然而然地实现信访被更符合法治精神的其它制度所替代。

由此可见，如果信访制度既与法治精神相悖，又没有什么独特的和不可取代的功能，那么从法律层面赋予它地位是毫无道理的。与之相反，给信访立法反而使得信访侵夺司法救济职能的问题合法化，出现学者们所说的“逆法治化” 。因此，信访的定性很重要，只有定性准确，才能定位合理——断定在法治和宪政的框架内能不能找到它的一席之地。正如明春德所言：“对信访制度进行法治化构造，首先必须弄清楚信访制度‘是什么、‘干什么、‘放到哪里等几个关键性问题” 。

关于信访的定性和定位，目前有分量的研究并不多，直接以信访的定性或者定位研究为题目的论文也“几乎不到30篇” 。归纳起来，关于信访的定性与定位目前大概有如下几类：

1.定性为同时具有政治参与、纠纷化解、法律与政策协商、以及社会剩余事务兜底等多重功能的复合性制度，在宪政和法治框架中的定位不明 。

2.定性为以政治参与、权力监督为主的政治制度，定位平行于司法制度 。

3.定性为以投诉受理、纠纷化解为主的行政制度，定位平行于司法制度 。

4.定性为权利救济的补充形式或过渡形式或替代形式，定位低于司法制度 。

5.定性为国家活力的“健康免疫”和国家道德的“良心检验”的制度，定位于超越一般国家机关 。

以上可见，信访的定位和定性实际上是与其功能有密切的关系。尤其是信访的定位，“即信访制度所要承载的功能在整个政治体系中处于什么样的位置” 。郑广淼指出：当前学界通常采用两个维度来探讨这个问题，即“应然维度”和“实然维度”。但是，不管是从哪个维度来考察问题，都存在一定的不利因素。如果单从应然功能来讨论信访的定位，那么讨论本身就未免有理想主义的色彩。须知，信访制度的政治功能转化为现在的权利救济功能，这既不符合最初的制度设计，更不是偶然的现象，其背后蕴藏着深刻的原因。而且“权利救济功能已经内化于信访制度本身”，在给信访定位时，“弱化甚至取消信访制度的权利救济功能，等于变相剥夺信访制度的存在价值与作用空间” 。事实上，当前大部分根据权利救济功能来给信访做的定位都是无法真正纳入宪政和法治框架当中的，仅仅作为司法救济的行政替代手段，不但无法与法治兼容，而且其地位也是处于朝不保夕的状态。因此，要想真正做到在法治框架内给信访定位，似乎不得不放弃或取消信访制度的权利救济功能不可。由是观之，不管是根据应然功能还是实然功能，信访的定位都处于两难困境：从实然功能出发，解决不了信访救济与司法救济的关系;从应然功能出发，往往又不能强制实现制度的功能变迁，毕竟信访的权利救济功能不是制度设计的结果而是社会与国家之间博弈的结果，经历住了历史的考验。可以推断：在行政权力独大的体制下，即便强制取消信访的权利救济功能，社会也会另外选择行政救济渠道，司法的权利救济渠道仍然会受到侵夺。

三、信访“国家最高救济”的定性与“超越一般国家机关”的定位

张宗林和郑广淼在谈及信访的定性与定位问题时提出：“应当采用宏观的、大视野的研究视角来综合透视信访的定性与定位问题” 。明春德指出：“尽管我国信访法治化起步并不晚，但现有的信访法规并没有解决信访的法律定位问题。《信访条例》的出台和修改仅仅只是纵向意义的信访工作体制的法治化，横向意义上相对独立的国家机关之间如何衔接与合作依旧阙如，这正是《信访法》接下来应该调整的内容。” 由此推断，信访的定性与定位就是协调不同国家机关之间关系，而在这方面，田文利提出了如下观点：

首先，他把信访的意义上升到了“保守或实现国家伦理价值的高度”。在他看来，信访协调不只是弥合冲突，而是能发挥“理性反思、高度整合”的功能，这个功能要求信访“应当将国家的整体目标作为最高价值，以国家的伦理、国家的公义为追求目标”。所以，信访的整合已不仅仅是针对几个不同的部门，而是“站在更高的立场上，来协调道德、政治、经济、法律等几个层面的问题” 。

其次，他提出：把信访在宪政框架层面中的位置定位为“超越一般国家机关”。在国家机构设置层面，“与立法、执法和司法并列”——这是一个非常大胆而又极富开创性的看法 。这一创见是与他对信访的定性分不开的。早在把信访视为“保守国家伦理价值的机制”之时，他就声称：“这个国家伦理存在于国家法律之前，而且透过全部的法律活动实现国家公义这种伦理要求的” 。随后，信访又被他具体定性为：“彰显‘国家之爱”“承载‘人民之信”和“促进‘和谐关系”等十项崇高的国家层面的制度 。然而令人遗憾的是，唯独在“权利救济”方面，他依旧将之定性为“简便高效的‘权利救济”的法定制度，主张“信访起到一种补充的权利救济功能” 。

尽管如此这一主张还是给了我们深刻的启示。如果我们把信访定性为“国家最高救济手段”，那么他给信访的“超越一切权力形式”和“实现国家伦理价值的机制”的定位就决不是无稽之谈。参考英国历史上大法官代表国王实施的国家最高救济对英格兰法治发展的作用，人们不难在“法治化”的浪潮中找到信访的使命和意义。而当我们仍把信访停留在行政救济来理解时，谁也不敢这么去想，因为这样做看起来就是把“人治”凌驾于“法治”之上，直接违背“法治”精神。

四、信访作为国家层面最高救济的制度创新思路

以田文利教授为代表，一些学者提出或支持把信访制度改革成为国家的最高救济制度。田文利教授的观点是：建立一个与立法、执法、司法机关相平行的、独立的“信访委员会”，而李秋学教授的意见则是“将信访机构定位于公民权利保护机关”，或称“人权保护委员会” 。

这两位学者的设想具有较大的共同点：其一，都是在国家最高权力机关“全国人民代表大会”之下来设立;其二，都是独立的机构，“只对人大负责并报告工作”;其三，都有权力监督政府、法院、检察院等国家机关，但不能随意干涉这些国家机关活动而只能充当“第二层位的权力”。

当然，二者也是存在差异的：李秋学教授更倾向于以西方“人权委员会”为蓝本，其设想更接近于西方的議会监察专员或申诉专员制度，这种主张曾经被很多人提出过，甚至已经被概括为改革信访制度的“专门委员会模式” 。对此，林来梵教授从比较法的角度对其考察后并不十分看好 。相比之下，田文利教授的观点则更接近于理论突破：他认为信访委员会应该比立法、司法和行政机关都更具权威性，“其地位应当在三者之上”。但是由于我国宪法的限制，立法机关“全国人民代表大会”已然具有国家最高权力机关的地位，信访委员会不可能再超越它，因此只能在其之下但并不内设于它。然而，从其后续的设想——“信访的问题来自各个国家权力机关……为此就要有立法信访、执法信访和司法信访”——来看，信访委员会连全国人民代表大会也要一起监督的，在他的关系示意图中，这时全国人大又成了与政府、法院、检察院平行的单纯的立法机关 。

因此，受以上学者的启发，本文也不揣浅陋提出以下几点信访改革的思路：

1.信访不再承担政治参与、权力监督、社会动员和政策反馈等政治功能，而只承担国家最高救济的单一功能。

2.国家和省级信访局升级为国家信访委员会及其在各省的分支和派出机构，与省级以下党政机关、行政职能部门及各种企事业单位的信访机构进行剥离。信访委员会及其在各省的派出机构是国家最高权力机关授权、具有准司法性质的最高救济机关。因此，“信访委员会是独立的机关，不隶属任何一个机关，是专门处理信访问题的机关” 。

3.国家信访委员会不仅是国家最高救济机关也是最后的救济机关，换而言之，“信访立法要规定信访案件的条件为穷尽救济原则，即已经在立法阶段、执法阶段、司法阶段走尽了所有可能的程序，再也无法救济了” 。

4.信访的权力虽然很大，但是“是第二层位的权力形态”，具有“被动、慎重的品格” 。这意味着：“第一层位的权力能够正常发挥功能的时候，这个层位的权力一般不发挥作用，只有当立法、行政、司法权力运行发生问题时，信访权力才会被信访人‘激活启动” 。信访委员会也有其权力边界，“应充分尊重被信访机关所作出的处理结果，承认其效力先定原则” 。

5.信访委员会应当充分实现专业化，充分借鉴学习司法裁判模式，信访人与被信访人或其双方代表进行公平博弈，由信访委员会责成合议庭进行裁决，合议庭成员也可以双方当事人自由选择。

五、结语

由于信访制度一直在政治功能与行政功能间“左右为难”，信访的定性定位也就一直“摇摆不定”，信访的立法也就迟迟得不到推动。历史地看，信访行政功能对政治功能的侵夺恰好反映出：在国家与社会的博弈中，即使国家拥有压倒性力量，社会仍然有办法设法让国家做出让步。

由此观之，信访制度成为权利救济手段，乃是特定体制和情境下的人民的选择、社会的选择。在当前行政集权的大环境中，要想不让信访完全侵夺司法的领域就只能把它改造为具有准司法性质的最高权利救济手段。

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