我国精神活性物质预警系统之建构

胡雅岚

(西南政法大学，重庆 401120)

近年来，新精神活性物质的不断涌现、发展与蔓延，改变了原本由第一、第二代毒品支配的毒品市场格局。截至2018年底，全球共报告发现891种新精神活性物质。(1)United Nations Office on Drugs and Crime ( UNODC) . Synthetic Drugs in East and South - East Asia Trends and Patterns of Ampheta-mine - type Stimulants and New Psychoactive Substances[EB / OL].https: / /www.unodc.org/unodc/en/scientists/publications-smart. Html.2019.3.面对新精神活性物质带来的一系列挑战，我国禁毒部门做出了积极应对，截至2019年12月，我国已经列管了170种新精神活性物质和整类芬太尼类物质，是全球列管新精神活性物质数目最多的国家之一。(2)杨丽君.我国新精神活性物质形势剖析[J].云南警官学院学报，2020，(02).在世界范围内，新精神活性物质仍处于高度活跃与发展期，面对呈蔓延态势的新精神活性物质，在个类新精神活性物质的冒头初期对其进行及时列管控制，能够有效遏制新精神活性物质的泛滥趋势，避免其对公众健康带来的重大损害。实现对具有严重社会危害性的新精神活性物的及时性、针对性打击，打赢新时代禁毒人民战争。我国现存的毒品列管方式与新型毒品预警方法具有明显的滞后性、模糊性，难以及时、精确地打击处于冒头期的新精神活性物质。在此背景下，构建新精神活性物质预警体系，提出新精神活性物质管控新思路，有助于走出当前新精神活性物质的管控困境，实现对新精神活性物质的早发现，早应对，早打击。

一、我国新精神活性物质防控面临的问题

(一)新精神活性物质种类更新快

新精神活性物质根据其犯罪情况差异，在不同国家和地区有着不同的定义。2015年9月，公安部、国家食品药品监督管理总局、国家卫生计生委和国家禁毒委员会办公室联合制定的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》(下称《列管办法》)第二条规定：“本办法所称的非药用类麻醉药品和精神药品，是指未作为药品生产和使用，具有成瘾性或者成瘾潜力且易被滥用的物质。”据此，在我国，新精神活性物质是指作为药品生产和使用，具有成瘾性或者成瘾潜力且易被滥用的物质。而联合国毒品办公室(UNODC)对新精神活性物质的定位为“在《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》的管制范围之外，无论是以纯净物还是制剂的形式被滥用，都将给公共安全健康带来威胁的物质。”(3)张黎.张拓.新精神活性物质的滥用与防控问题研究——以构建我国禁毒防控体系为视角[J].中国人民公安大学学报，2013，(04).这一定义也暗含了新精神活性物质是未被列入管制范围的、具有滥用危险的麻醉药品或精神药品，这一定义与我国相似，也即联合国所发布的新精神活性物质的信息对预测我国新精神活性物质的发展趋势有着借鉴意义。

作为合成毒品，新精神活性物质合成简便，具有多种衍生物和变体，其中具有代表性的为苯乙胺。苯乙胺的分子核心有8个位置(见图1中R1-R8)可以被其他物质取代，从而形成一个新的精神活性物质。正是新精神活性物质这种合成简便、变种灵活的特质，加速了其更新换代的速度。根据联合国毒品办公室(UNODC)资料”近年全球新精神活性物质新品种以不少于1种/周的速度或53种/年出现。(4)United Nations Office on Drugs and Crime ( UNODC ) . Understanding the synthetic drug market: the NPS factor [EB / OL] . https: / /www. unodc. org/unodc/en/scientists/global - smart - update -2018 - vol -19. html，2018，p. 3.新出现的精神活性物质引发了极大的危机，仅2017年，因吸毒死亡的58万5000人中，2/3也即近39万人是由阿片类物质(5)新精神活性物质芬太尼及其类似物即为阿片类药物。导致。在西非、中非和北非，一种合成阿片类药物曲马多正在蔓延，根据联合国发布的《2019年世界毒品问题报告》，全球缉获的曲马多从2010年的不到10公斤激增至2013年的近9吨，并在2017年达到了125吨的历史新高。(6)资料来源：http://world.people.com.cn/n1/2019/0627/c1002-31199347.html，2020.在当前我国严厉打击毒品犯罪的大环境下，新精神活性物质的翻新速度可能小于联合国办公室所公布的资料，但也不能小觑。从2014年到2019年9月期间，我国累计报告发现的新精神活性物质品种已从10种迅速增长到267种。(7)杨丽君.我国新精神活性物质形式剖析[J].云南警官学院学报，2020，(02).新精神活性物质变种简便，种类增速快的特点，加大了治理打击新精神活性物质的复杂性，为我国现存的毒品列管方式与毒品预警方法带来严峻挑战。

(二)毒品列管方式滞后

根据我国《刑法》第357条的规定，刑法上的毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯胺(冰毒)、吗啡、大麻、可卡因以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。由此可以得出，刑法上的毒品具有三大特性，即成瘾性、毒害性、违法性。成瘾性与毒害性作为毒品的本质特质，决定了某一物质的类别；而违法性则是从行政法规的意义层面，对某一物质本质特征的确认，为其披上了可规制的外衣。违法性虽以成瘾性与毒害性为基础，但也拥有自己独立存在的意义。实践中，司法工作人员大多不具备鉴定某一物质性质的能力，无法对现实中出现的类似成瘾性、毒害性物质进行化学分析，而将每件案件中涉案的毒品疑似物送交药品实验室化验又存在耗时过长、程序烦琐等弊端。因此，毒品特性中违法性的存在为实践中毒品的认定提供了化学支撑，简化审判步骤，节约诉讼的时间成本，有利于及时、快速审判。

在判断某一物质是否为毒品时，三种特性缺一不可。换言之，即使某一物质符合了成瘾性与毒害性的特征，在未被列入国家规定的管制名单之前，也不能将其认定为毒品，无法使用毒品类相关罪名予以打击之。“违法性”为未被列入管制名单的新精神活性物质提供了可乘之机。面对翻新速度极快，品种数量增长类指数递增的新精神活性物质，当下我国的毒品列管方式存在列管周期长，程序多且烦琐的缺陷。根据表1，在当前我国列管的新精神活性物质目录表不断加长，已被列管的新精神活性物质不断增加的前提下，在非列管物质中检出新精神活性物质的比例仍居高不下，这足以说明新精神活性物质种类翻新速度之快，令列管速度难以望其项背。

表1 2017——2019年9月我国列管和非列管新精神活性物质检出情况(8)马岩，王优美.新精神活性物质办案实用手册[M].北京: 法律出版社，2019.

实践中，某一新精神活性物质从被发现到被列管总共要经历七个步骤：第一步，全国各地基层公安禁毒部门获取某一新精神活性物在该地出现的情报；第二步，基层公安禁毒部门对该新精神活性物质的滥用情况进行评估，分析判断该新精神活性物质的滥用程度以及上报必要性；第三步，若确定该物质具有滥用趋势或已形成滥用局面后，层层上报；第四步，各地禁毒部门对该新精神活性物质使用情况进行分析判断，认为这一新精神活性物质确实存在滥用趋势的，经层层上报后，该新精神活性物质的相关信息到达国家禁毒办；第五步，根据《列管办法》，国家禁毒办对该新精神活性物质的列管必要性进行分析论证；第六步，国家禁毒办确定有列管必要性后，将该新精神活性物质正式交由专家委员会对其进行最长时间为3个月风险评估与列管论证；第七步，在符合列管要求的基础上，国家禁毒办向国务院公安部门、食品药品监督管理部门和卫生计生行政部门提出列管建议，由后者在6个月内完成列管工作。且不论在某一新精神活性物质相关信息到达国家禁毒办后仍需要9个月的时间进行分析、评估、论证、列管。新精神活性物质信息达到国家禁毒办之前的分析局势、层层上报也需要大量时间。在某新精神活性物质上报的过程中、国家禁毒委在进行列管必要性论证的同时，该新精神活性物质很可能分销全国，多地区大肆发展、蔓延，甚至肆虐一方。实践当中，许多不法分子则利用管制时间差研究、发展新类新精神活性物质。对在执法实务中，每列管一批新精神活性物质，就有新的未受管制的新精神活性物质出现在市场上。(9)姜宇，王雪，陈帅锋.论我国新精神活性物质管制模式的完善[J].中国药物滥用防治杂志,2019，(02).

3.毒品预警前提存疑

在实践中，发现新精神活性物质具有滥用趋势是基层公安禁毒部门上报相关信息的前提，但新精神活性物质因为其本身复杂的属性，隐蔽性极强。一些新精神活性物质虽具有毒害性，但其同时也兼具有化工、医疗用途，在其流行初期极难鉴别，监测毒情存在困难。基层公安禁毒部门在察觉到有某一新精神活性物质出现时，其有可能已经形成了一定规模的滥用现象。而基层公安禁毒部门不具备对新精神活性物质的检测能力，也未有明确的文件指导，在此基础上进行新精神活性物质滥用趋势的判断，是存在很大困难的。

此外，滥用毒品危害后果的发展往往呈现出“荷塘效应”：某种毒品在滥用初期，尝试者更加关注毒品对自身需求的迎合性，滥用毒品的危害作用因滥用人数较少而未能引起广泛关注；当滥用问题积聚并突破“临界点”时，原先处于隐形状态的公共健康和社会问题最终全面爆发，造成社会危害呈现出难以扭转的严重态势。(10)张黎，张拓.新精神活性物质的滥用危害与防控问题研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2013，(04).因此，对处于冒头期的新精神活性物质予以精确打击极为重要。预警前提错误会导致国家层面无法在该新精神活性物质冒头初期对其进行治理打击，而在形成泛滥局面后的事后列管，虽能起到治理该类新精神活性物质的作用，但无法消除该新精神活性物质的泛滥对公众健康的危害后果，且加大了后续打击该类新精神活性物质犯罪的艰巨性与复杂性。早发现、早治理好过事后打击，易言之，当前的预警方法不仅无法起到及时打击冒头新精神活性物质的作用，更会为后期该类新精神活性物质的治理带来隐患。

随着互联网、快递等行业的迅速发展，在推动经济上行，提供生活便利的同时，越来越多的毒品贩卖开始借机发展“互联网+”拓宽海陆空渠道走私贩卖运输毒品。毒品贩卖渠道立体化、手段智能化突出。2018年，我国禁毒执法部门在打击网络涉毒百日行动中，抓获了违法犯罪嫌疑人2062名，缴获毒品247千克。(11)《2018年中国毒品形势报告》[R].第5页.我国地大物博、人口众多，物流、互联网行业发达等国情更加剧了管制新精神活性物质的复杂性，为毒品预警方法带来了巨大的挑战。当前以“形成滥用趋势”为前提的上报基础，影响了国家禁毒办在第一时间获取新精神活性物质在某一地区发展情况信息的渠道，“阻塞”了国家禁毒办了解新精神活性物质在全国范围内蔓延程度的路径。易言之，由于当下互联网、物流业的发达，某一新精神活性物质很可能同时分销全国各地。当某一新精神活性物质在某地区形成滥用趋势，而在其他地区处于冒头期时，国家禁毒办只能获取到形成滥用趋势地区的这一物质的使用情况，无法统筹评估全国范围内新精神活性物质的滥用情况。面对新精神活性物质在全国各地同时处于冒头期，而综合全国各地来看已经形成滥用局面的情况时，当前的预警方法也显得反应不灵。此外，前述两种情况，都会导致国家禁毒办无法及时获得足够的信息对该新精神活性物质的毒害性、成瘾性进行评估分析，进而导致列管周期延长，新精神活性物质肆虐。

综上，在当前我国物流业、互联网行业发展迅速的背景下，基于新精神活性物质品种更迭速度快，种类多样化的特点，我国响应缓慢的事后列管，形成滥用趋势的预警前提，已经难以实现对发展初期的新精神活性物质的有效打击。针对新精神活性物质的衍生特点，欧盟更新了针对新精神活性物质的预警系统，通过早期预警机制加速各国对新精神活性物质的反应速度，以实现对新精神活性物质的早期管制，对我国预警系统的建立有着借鉴意义。

二、欧盟早期预警系统(EWS)的运作机理

及时、高效列管工作的基础是一个快速反应、信息双向传递的监测预警体系，现存的欧盟新精神活性物质预警系统迎合了此项需求。欧盟早期预警系统(Early Warning System,下简称EWS)建立于1997年，在2005年得到进一步扩张，并于2018年11月23日在对其运作机理稍做修正后正式担任对新精神活性物质的预警角色。该系统的具体运行机理如下：

各国的行政执法部门以及药品实验室负责对该国境内精神活性物质的情况进行监测。在统计该国境内药品上瘾案件信息后，国内执法部门会将疑似新精神活性物质的案件上报药品实验室。各国的药品实验室主要处理执法部门发现的疑似新精神活性物质的个案，并分析该物质的化学识别信息。当某物质被怀疑为新精神活性物质时，各国会以欧洲毒品和毒品成瘾监测中心(European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction，下简称EMCDDA)统一确定的标准和程序将该物质的化学分析数据以及事件的具体情况通过EWS报告给EMCDDA。

EMCDDA根据EWS报告的信息，结合其他文献中已知的相关精神活性物质的信息进一步判断该精神活性物质是否为新物质。在确定该物质为新精神活性物质后，EMCDDA会代表成员国向整个欧盟发出正式通知，通知的内容包括该物质的名称、化学标识符、化学和物理性质、用于鉴定的分析方法、药理学、毒理学以及检测情况等任何其他相关信息。至此，EMCDDA开始正式监测该物质。通过EWS这个互联网络，EMCDDA可以获得被标记的新精神活性物质在整个欧盟范围内的个案数据、毒物警戒、有害物质管理等各种信息，并根据上述信息对该新精神活性物质的有害性、成瘾性等进行评估。结合评估结果，EMCDDA若认为该新精神活性物质可能会对社会公众健康产生威胁，则会联合欧洲刑警组织出具初次报告，报告主要以该精神活性物质的危害性示例说明以及其化学和物理特征信息为内容。在初始报告的基础上，委员会可以要求EMCDDA正式评估该精神活性物质可能对公众造成的危害以及滥用后对公众健康的危害严重性，并起草风险评估报告，作为各国对该新精神活性物质进行管制的依据。截至2018年11月，EMCDDA正在监测着已正式通报的700多个新精神活性物质。

作为EMCDDA与欧洲刑警组织紧密合作的产物，EWS旨在建立、维护和加强国家和欧盟层面对新精神活性物质的态势感知，并为各国进一步的准备和管制活动提供决策依据。鉴于欧盟各国家之间频繁的交流与互动，各国国内毒情监测滞后性显露、毒情交流渠道受限，无法实现对新精神活性物质的及时发现与列管。基于此，EWS应时而生，该系统以EMCDDA为中心，联合各国毒情监测部门，为新精神活性物质的列管提供依据。不可否认的是，EWS的运作存在难以避免的弊端。由于各国之间迥异的精神活性物质鉴定标准、悬殊的毒品包容性以及不相类似的毒情监测系统，导致了不同国家上报前提的差异。对有些国家而言存在滥用风险的精神活性物质在某些国家可能并不属于列管范围。此外，不同的鉴定标准及毒品包容性也会带来标记效果的参差不齐。也即，在EWS中获得标记的物质在对毒品包容性强的国家中并不属于需要管控的物质，故无法在全欧盟范围内警示所有国家。因此，EMCDDA不能全面获得新精神活性物质类似物的信息，对某些物质的滥用风险评估准确性存疑。不精确的评估报告说服力较弱，为欧盟国家提供管控依据的目的难以实现。但是，EWS加强毒情监测方面取得成效也不容忽视，有部分值得借鉴。EWS的运用流程为：各国发现新精神活性物质疑似物并上报——EMCDDA确认——EMCDDA在EWS中标记该物质——各国监测该新精神活性物质的信息——EMCDDA汇总信息作出报告。相较于各国各自为营的毒情监测体系，EWS具有以下优势：其一，作为国际性组织，EMCDDA拥有宏大的精神活性物质数据库，通过数据上报，各国节省了确认新出现的精神活性物质性质为新物质的时间。其二，某一物质在EWS中获得标记，一方面能够引起该新精神活性物质首发地附近国家的高度重视，有方向性实现对新精神活性物质的防控；另一方面也能够提醒欧盟各国注意监测该新精神活性物质的动向，有针对性地实现对新精神活性物质的监测。其三，各国对标记后的新精神活性物质信息上报，有利于EMCDDA统筹分析该新精神活性物质的滥用程度，进而实现对该新精神活性物质的成瘾性、毒害性的精确评估，为各国列管该物质提供依据。

三、我国新精神活性物质预警系统之具体建构

(一)新精神活性物质预警系统构建必要性

首先，新精神活性物质预警系统反应快速，庭无留事。通过构建“执法部门发现——省级药品实验室分析确认——新精神活性物质疑似物上报”的流程以及专人专事的制度，新精神活性物质从被监测到，到达到省级实验室可能仅需几个小时，简化了烦琐的程序，节省了各级公安禁毒部门层层审批上报的时间，进而便于国家禁毒委员会在第一时间获取新精神活性物质在各地区的发展、蔓延情况，减少了反应的时间。得益于迅速反应的新精神活性物质预警系统，在第一次接到有新精神活性物质出现的通报时，国家禁毒委员会即可着手研究该物质的毒害性、成瘾性，为后续列管该物质的决定做铺垫，有效缩短了列管周期。

其次，新精神活性物质预警系统疏通了信息上报渠道，实现了国家层面对毒品形势的实时态势感知，为列管提供决策依据。基层禁毒部门对监测到的新精神活性物质疑似物一律上报，是毒情监测的关键。一方面，通过新精神活性物质预警网络汇拢状功能的充分发挥，国家禁毒委员会能够同时获得某新精神活性物质同时在多省份冒头时的毒情报告，实时感知新精神活性物质的发展态势。在汇总新精神活性物质在全国范围内滥用情况的基础上，形成发展人数曲线图，为国家统筹评估某新精神活性物质的成瘾性、滥用程度提供数据支撑。另一方面，畅通的信息上报渠道方便国家禁毒委在短时间内获取该新精神活性物质的滥用表现，对精神系统的伤害程度等具体信息，有助于国家层面正确评估该新精神活性物质的成瘾性、毒害性，统筹分析该物质的滥用可能性和列管必要性，增强其决策的科学性和可说服性，避免因无法充分获取信息而导致的列管周期延长。此外，信息上报渠道的畅通能够有效避免各层单位分析局势，决定上报带来时间上的滞后性。

最后，新精神活性物质预警系统可以充分实现信息的上下联动，提升毒情监测的效率。某物质在系统中获得标记是新精神活性物质预警系统发挥效用的基础。其一，国家禁毒委在预警网络中标记该物质，能够起到警示该新精神活性物质首发地周围区域省份的作用，促使周围省份有针对性、有方向地实现对该新精神活性物质的定向监测与防控。其二，在新精神活性物质预警系统中的标记新精神活性物质，能够便于各地区禁毒部门及时获知该新精神活性物质的化学识别符、临床表现，对使用该新精神活性物质的人员、事例及时准确判断。其三，标记新精神活性物质可促使各各省、自治区、直辖市则密切监测本辖区内这一新精神活性物质的出现情况，一旦发现该物质有冒头迹象，则立刻通过预警网络上报信息，省去了其他省级单位发现——实验——确认新精神活性物质所需的时间。

(二)新精神活性物质之组织建立之构想

1.我国预警系统的组织架构

我国的新精神活活性物质预警系统是一个以国家禁毒委员会为统领，各地区禁毒部门为抓手，呈发射状的交互网络预警体系。具体的组成部门有：国家禁毒委员会、国家禁毒委员会办公室、公安部禁毒局、国家卫生计生委、国家食品药品监督管理总局、以及各级公安部门，国家以及各省、自治区、直辖市的毒品实验室组成。其中，由国家禁毒委员会负责收集，整理，分析，评估和传达新精神活性物质预警系统的所报告的信息。

2.省(自治区、直辖市)内对新精神活性物质的监测与上报

各省(自治区、直辖市)的公安部门承担成瘾性物质的监测职能，公安禁毒部门主要从中毒(如医院的急诊部门和精神药物致死案件)、吸毒人员、有可能使用新精神活性物质(NPS)的人群以及城市污水中，获得有关新精神活性物质(NPS)的信息。在发现新精神活性物质类似物时，一律将该物质及具体案件信息立刻提交到省级公安禁毒部门，由省级毒品实验室对该物质的化学识别信息进行分析并对比列管名单。确认该物质为新精神活性物质后，省级公安禁毒部门将该物质的化学识别信息以及事件的具体情况等通过预警系统上报国家禁毒委员会。

3.国家禁毒委员会对确定的新精神活性物质进行标记

国家禁毒总队在结合其他省份汇总的信息及已知文献的基础上再次确认该物质是否为“新出现”的精神活性物质。在确定该物质为新精神活性物质后，国家禁毒办会代表国家禁毒委员会在预警系统中向各省份、自治区、直辖市发出正式通知，通知的内容包括该物质的名称、化学标识符、化学和物理性质、用于鉴定的分析方法、药理学、毒理学以及检测情况等任何其他相关信息。至此，该物质正式在预警系统中获得了标记，国家禁毒委员会开始正式监测该物质。正式的通知流程及标记是成功的预警系统的基础之一，因为它可以确保所有省份收到有关在国境内发现新物质的警报。各省份、自治区、直辖市的公安禁毒部门可以识别和分析任何潜在的威胁，以及识别和实施可能需要的任何响应措施。收到标记通知后，各省、自治区、直辖市便对该标记物质进行严格监测与防控，发现有使用该物质的事例后，便将该物质在该地区的个案数据、使用情况通过预警系统报送国家禁毒委员会。

4.收集信息，列管该新精神活性物质

通过预警系统这个网络，国家禁毒委员会可第一时间获得被标记的新精神活性物质在全国范围内的个案数据、使用情况。根据预警系统所报送的信息，国家禁毒委员会可联合国家卫生计生委、国家食品药品监督管理总局全面评估该新精神活性物质的危害性、成瘾性，分析其对公共安全健康造成的潜在威胁，并进一步考量是否将该新精神活性物质列入管控范围。在确定管控后，公安部禁毒局可联合最高人民法院研究该新精神活性物质的定罪量刑折算标准，为实践管控提供依据。

近年来，新精神活性物质异军突起，利用其衍生物繁多、更新速度等特点迅速在世界范围内蔓延开来。要有效应对新精神活性物质带来的挑战，必须实现对冒头期新精神活性物质的精确打击，减少列管时间差。新精神活性物质预警系统通过无门槛上报新精神活性物质信息，在预警系统中标记物质等渠道，可以有效实现信息的上下联动，加强国家对新精神活性物质的态势感知，帮助国家禁毒部门整合使用数据，有利于其快速评估某一新精神活性物质的危害性、成瘾性，加快国家对新精神活性物质的反应速度，实现对新精神活性物质的早列管、早打击、早治理。