关于联合体投标若干理论与实务问题的探讨

王 伟（湖北天成建设工程项目管理有限公司， 湖北 武汉 430062）

0 引 言

接受和支持联合体投标是我国招标投标法律制度的一条基本原则。但是，现行的招标投标法律制度及其实施条例对联合体的规定均过于粗略，可操作性不强，在一定程度上制约了联合体投标这一原则的有效实施。应当承认，我国关于联合体招标投标相关的法律制度不完备与相关实践经验的积累不多具有很大的关系。相关理论和实务工作者的一个重要的任务就是密切关注我国招标投标实践活动，不断总结联合体投标的经验，并将它们上升到理论的高度，为相关法律制度的完善提供实际案例与理论支撑。为此，笔者以洪湖市环湖绿道（一期）PPP 项目全过程工程咨询服务监理项目为例，从以下三个方面进行探讨。

1 联合体投标的形式

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第三十一条规定：“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。”“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。”据此可知，联合体的组成形式可以以三个不同的标准进行划分：一是以专业是否相同为划分标准，可分为相同专业的单位组成的联合体与不同专业的单位组成的联合体；二是以资质等级为划分标准，可分为资质等级相同的单位组成的联合体与资质等级不同的单位组成的联合体；三是以组成联合体的单位的法律性质为划分标准，可分为法人与法人组成的联合体、法人与其他组织组成的联合体和其他组织与其他组织组成的联合体。这是最基本的三种联合体的形式。如果从排列组合与可能性的角度来看，以上三种最基本的联合体形式还可以衍生出多种形式的联合体。例如，以上前二种联合体还可组合成专业相同资质等级不同的单位组成的联合体、专业相同资质等级相同的单位组成的联合体、专业不同资质等级相同的单位组成的联合体、专业不同资质等级不同的单位组成的联合体。尽管如此，在实务中最为常见的联合体还是三种最基本的形式。

这里，我们需要明确两个问题：何谓其他组织以及其他组织的法律责任。自 2017 年 10 月 1 日起施行的《中华人民共和国民法总则》（以下简称“《民法总则》”）将非法人组织与法人并列且单列一章。其第一百零二条规定：“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”第一百零四条规定：“非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的，依照其规定。”由此可见，《民法总则》所称的“非法人组织”指的是“法人”以外的组织：其一，《招标投标法》所称的“其他组织”；其二，非法人组织仅有个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构；其三，在法律没有其他规定的情况下，非法人的其他组织在民事活动中以其财产对外承担有限责任，不足以清偿债务的，则由其出资人或者设立人承担无限责任。从这些内容来看，《民法总则》的制定与实施，完美地解决了人们长期争论不休的一个重大的理论与实践问题：哪些“其他组织”可以参与投标以及可以投标的“其他组织”所承担的法律责任。这对联合体投标这一基本原则的落地开花，具有特别重大的积极意义。

2 联合体投标的意义

联合体投标的意义重大，可以从一般意义和特殊意义两个方面来分析。

从一般意义上看，联合体投标具有以下两个方面的作用或功能。一是可以优势互补、利用和整合联合体各方的优势力量，承揽单个单位难以胜任的招标项目。例如，正在实施中的洪湖市环湖绿道（一期）PPP 项目全过程工程咨询服务招标项目，在其招标公告（招标编号：20181011001 ）中载明，本次招标范围包括工程造价与工程监理两部分，本招标项目接受联合体投标，投标人应同时具备住房和城乡建设部颁发的工程造价咨询甲级资质和工程监理综合资质或市政公用工程监理甲级资质。显然，该招标项目所接受的联合体为不同专业的单位组成的投标人。二是可以以大带小，促进中小企业的发展。根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）第二十四条第一款，以及《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第四、五、六条规定，支持和鼓励联合体参与政府采购系我国政府采购政策的一项重要内容，也是落实政府采购扶持中小企业的一项重要措施。

从特殊意义上来看，联合体参与招标契合了当下国家提倡的全过程工程咨询服务的做法，可以倒逼和推进全过程工程咨询服务的有效开展。培育和推行全过程工程咨询，是《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》与《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》确定的我国工程监理行业改革发展的重大方向和重点内容。对于监理企业来说，全过程工程咨询的内涵是，监理企业在立足施工阶段监理的基础上，向上下游拓展服务领域，提供项目咨询、招标代理、造价咨询、项目管理、现场监督等全部或部分业务的咨询服务。从目前情况来看，同时具有多种职能的单个企业并不多见，同时兼有两种及两种以上资质的单个企业大多处于转型建设阶段，这也是全过程工程咨询目前难以展开的一个重要原因。不过，这种形势正好为联合体参与投标提供了机遇。反过来说，联合体投标可以倒逼和推进全过程工程咨询服务的有效开展。

3 招标文件的编制要求

招标公告、评审办法和评分标准系招标文件的重要组成部分，也是接受和支持联合体投标的招标文件的主要内容。因此，我们应当将这些内容作为编制招标文件的重中之重，予以重点关注和特别在意。

首先，要在招标公告中载明联合体投标的相关内容。对此，《招标投标法》实施条例第三十七条明确规定：“招标人应当在资格预审公告、招标公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。”在这一点上，大多数招标项目都做到了，包括文前提及的洪湖市环湖绿道（一期）PPP 项目全过程工程咨询服务招标项目。

其次，要在投标人的资格条件中载明联合体的内容。联合体的相关内容主要涉及联合体的资格条件和联合体协议的主要条款。对于前一内容，《招标投标法》第三十一条与《政府采购法》第二十四条均提出了明确的要求，上引洪湖市环湖绿道（一期）PPP 项目全过程工程咨询服务招标公告也是这样做的，值得肯定。至于后一内容，人们在回答究竟包括哪些条款的问题上存在分歧。根据《招标投标法》第三十一条第三款的规定，联合体协议的主要条款应当包括联合体各方的工作和责任以及联合体各方应当向招标人承担连带责任这两项内容，二者缺一不可。反观洪湖市环湖绿道（一期）PPP项目全过程工程咨询服务招标项目，其招标公告并未提及联合体各方应向招标人承诺就中标项目承担连带责任此方面的要求，应予以纠正。

最后，要合理设置联合体的评审标准及其量分规则。如何为联合体设置科学的评审因素及评分标准，是摆在当下招标人和招标代理机构面前的一道难题。无论是从理论上看，还是从实务上看，单独供联合体投标的招标项目几乎没有。于是，问题就来了：如何在同一个招标文件中设置既适合单个企业的投标人，又可供联合体的投标人适用的评审标准及其量分规则呢？洪湖市环湖绿道（一期）PPP 项目全过程工程咨询服务的有关投标人基本状况评审标准（见表 1）给出了答案。

表 1 洪湖市环湖绿道（一期）PPP项目全过程工程咨询服务的有关投标人基本状况评审标准

诚然，联合体投标可以优势互补，但决不应当包括企业信誉、荣誉与企业认证体系的获得、流动比率等方面的共享。笔者以为，招标人考察的重点应当是投标人拟组建的项目团队的实力与能力，而不是投标人的业绩，更不是投标人的信誉、荣誉与认证体系的获得与否和流动比率的大小。因此，该招标项目将企业信誉、企业认证体系与资产负债率、流动比率作为评审内容的 24% 的分值权重，似乎有些不妥。既然联合体一方的信誉、荣誉或认证体系的获得或流动比率不能被其他各方所共享，那究竟该如何科学地设置评审标准呢？笔者所在招标与政府采购代理机构编制的《湖北省山水林田湖草生态保护修复课题研究项目竞争性磋商文件》（见表 2），可供大家参考和评判。

表 2 湖北省山水林田湖草生态保护修复课题研究项目竞争性磋商文件

4 结 语

本项目支持联合体参与磋商，供应商必须具备土地规划乙级及以上资格，这是本项目对供应商的特定资格条件之一。单就联合体的角度而言，这是一个允许由专业相同而资质等级不同的供应商组成的联合参与政府采购的项目。应当说，该项目商务部分的评审标准设置是较为科学和合理的，既适合单位供应商，也适用于联合体供应商，真正做到了优势互补。不仅将考察的重点放在了项目负责人及其他人员的学历特别是学术成就和供应商的业绩上，而且还弥补了联合体各方所谓“信誉、荣誉”等其他事项不能共享的不足。笔者认为，撇开评审因素设置不当，在洪湖市环湖绿道（一期）PPP 项目全过程工程咨询服务项目中，只需在那些不能共享的事项中，将“若为联合体投标，一家单位有，则牵头人及各成员单位均可得分”修改为“若为联合体投标，联合体各方均具备的，方可得分”即可。需要说明的是，本项目为政府采购项目，但同时又因专业单一而允许专业相同资质等级不同的供应商组成联合体参与磋商，与有关联合体的评审标准与招标项目的要求并无二致，在制定联合体评审标准时，完全可以借鉴招标项目。此外，笔者建议，在修改《招标投标法》及其实施条例的时候，应当就评审标准特别是有关联合体投标的评审因素及量分要求作出较为全面而具体的规定，以规范和统一招标公告的内容和要求。