澳大利亚体育政策的演变历程、特征与启示

曹京华

澳大利亚是一个名副其实的体育强国。 澳大利亚经常参加体育锻炼的人数超过70%， 全国拥有超过1500 个高尔夫球场， 锦标赛等级的高尔夫球场遍布整个澳大利亚； 澳大利亚是国际网球运动的大本营；澳大利亚板球队是世界顶级球队之一；而澳式足球在澳大利亚几乎是一种宗教。 尽管澳大利亚只有2400 万人口， 但长期以来一直是奥运会上的夺金大国，在奖牌榜上名列前茅。 尤其是在2000年悉尼奥运会上， 澳大利亚获得58 枚奖牌，16 枚金牌，居中国之后。综观澳大利亚体育发展的历程，每个阶段“政策都毫不例外地影响着体育”[1]。 本研究试图通过分析澳大利亚不同发展时期社会政治意识形态的变化、权力的博弈、利益关系的均衡以及与社会价值观联结在一起的文化因素， 从公共政策的视角出发， 诠释不同历史时期政府体育政策导向对体育发展的影响， 旨在为我国体育政策的制定和执行提供一点参考。

1 澳大利亚体育政策的演变历程

影响体育发展的因素很多，有政治的、经济的、文化的以及体育本身的因素，但不可否认，体育政策在体育发展历程中起着不可忽视的作用。 相关资料分析表明， 澳大利亚政府对体育的介入程度随政治意识形态和当权政府的不同而不同， 通常工党政府比自由党政府在介入体育方面更为积极。 研究根据Armstrong 和Veal 关于澳大利亚体育政策的论文以及Jobling 的相关研究报告[1-3]，结合澳大利亚政治意识形态的变化、 经济的发展以及联邦政府对体育的介入程度， 将澳大利亚体育政策的发展分为以下三个阶段进行分析。

1.1 初创发展阶段（1960—1974年）

自工业革命以来， 澳大利亚联邦政府一直禀承自由主义传统，体育领域更是遵循个体自由、市场化及政府干预最小化原则。自由党执政期间，政府更加反对实施任何形式的联邦体育政策， 正如澳大利亚总理罗伯特·孟席斯（Robert Menzies）所言，“体育不论在财政上还是观念上都属于个人自由选择的范畴，政府不应进行干预，体育活动的开展应该由相关的体育组织来负责”[4]。 这一阶段，政府层面出台的体育政策很少， 即使联邦政府资助的 “国家健康活动”，财政支持也很少，资助范围也仅限于奥运会及举办大型运动会所需的必要经费，例如1968—1969年分配给6 个州和澳大利亚首都特区国家健康委员会的资金也仅有41.6 万澳元[3]。

1972年，随着澳大利亚工党当权，代表着工人阶级立场的惠特拉姆（Gough Whitlam）认识到体育在提升城市公众的生活质量和各民族的融合度上的重要作用，推行了一系列体育政策。一是成立体育职能部门。工党政府成立了“体育与休闲部”和“旅游与休闲部”，并同时确立了体育作为政府公共开支的一个合法领域的地位。二是制定体育城市战略。工党政府与地方政府合作， 改善和新建城市休闲和体育设施，旨在为公众提供更为便利的体育参与机会，克服因城市公共服务发展不均衡所引起的不公平。 三是政府委托科研机构进行体育政策研究。 例如1973年，受联邦政府委托，西澳大利亚大学编写了《澳大利亚体育和休闲的发展及作用范围》（The Role,Scope and Development of Recreation in Australia）一书。 这本书就联邦政府在体育发展中的角色和作用、体育组织的基本结构以及大众体育和竞技体育的关系问题提出了一些建议。 自此“大众体育和竞技体育问题也就成了澳大利亚体育政策争论的核心主题”[5]。 这一阶段，尽管在取得正式进展之前工党就下台了， 政府的体育政策呈现出两个非官方的趋势：（1）体育设施的普及，公众体育参与程度大大提高；（2）体育组织的发展框架基本确立。事实上，这一时期变成了政府对体育看法的分水岭， 自此政府踏上了积极干预体育的道路。

综上所述，不同的政治意识形态、不同的政党从各自的利益立场出发， 决定了体育的发展目的和规划。自由党和工党的最本质区别在于，工党政府认为体育和休闲是公共政策中的一个合法领域， 在处理社会不公平问题上发挥着不可替代的独特作用；而自由党政府对于体育和休闲的社会作用的否定直接导致了政府在发展规划上将体育排除在外。当然，自由党政府对体育的态度不能说是完全没有兴趣，而是采取了一种更为保守的做法[6]。

1.2 曲折发展阶段（1975—2000年）

1975年，自由党取代工党重新执政，重新启用政府干预最小化的管理理念， 针对体育也采取了一些压缩政策： 一是解散体育职能部门，“旅游与休闲部”先后被并入环境部、住房和社区发展部，在1977年被民政部所取代；二是缩减体育财政支持，体育经费从1975年的740 万澳元减少到1979年的580 万澳元[3]。 为此，澳大利亚的竞技体育受到了很大的冲击，奥运成绩出现大幅下滑。例如二战后澳大利亚参加的六届奥运会，金牌总数排名保持在5～8 位之间，而在1976年加拿大蒙特利尔奥运会，澳大利亚的金牌数为零，出现断崖式的下跌。

这次“蒙特利尔大崩溃”事件引起了公众的极大抗议，使得澳大利亚政府重新审视竞技体育的价值，于1981年自由党政府投资270 万澳元成立澳大利亚体育学院 （Australian Institute of Sport，AIS）。 AIS的成立标志着政府对体育资助政策发生了转变。AIS负责每年在全国范围内选拔适龄 （一般为16 周岁）有天赋的运动苗子进行集中训练和比赛， 由政府承担运动员所有费用，完成3年课程后，运动员可以自行选择签约本国的职业队或者去海外发展。 澳大利亚国家队的队员， 基本上都曾接受过AIS 训练体系的训练。 弗雷泽（John Malcolm Fraser）政府用了4年时间认识到体育在社会发展中的作用。

1983年，澳大利亚工党重掌政权，霍克（Hawke）政府继续遵循民主社会主义道路， 在保留AIS 的同时， 成立了政府法定机构——澳大利亚竞技体育委员会（Australian Sports Commission，ASC）。 政府旨在通过ASC 实现三个主要目标：（1）保持和提高澳大利亚在国际体育竞赛中的成绩；（2）提高公众的体育参与率；（3） 争取企业对体育的资助。 不仅如此，1989年5 月，政府合并AIS 和ASC。工党政府认为，ASC 和AIS 的合并给政府留出“政治和经济空间对体育进行管理”。 通过这种方式，体育形成了政府部门（体育、休闲和旅游部）和法定机构（ASC）共同管理的局面[3]。

1993年澳大利亚成功赢得第27 届夏季奥运会的举办权， 以此为标志， 澳大利亚进入国家体育阶段，制定了一系列体育政策，如“澳大利亚体育国际交流”（Sports Exchange Australia） 计划、“澳式运动”（Aussie Sport）计划、“体育娱乐培训工程”（Sport and Recreation Training Australia）、“下一步”（Next Step）计划、“保持动力”（Maintain the Momentum） 资助计划、“奥林匹克运动员”（Olympic Athlete Program）计划等。 1989—1992年实行的“下一步”计划是澳大利亚历史上第一个综合的体育政策。 4年间，政府共投入27100 万澳元。 1992—1996年实行的“保持动力”资助计划共投入29300 万澳元。 1993年9 月23 日，国际奥林匹克委员会将第27 届夏季奥运会的举办权授予悉尼。 为办好2000年奥运会，联邦政府决定在继续实行“保持动力”资助计划的同时，在1994年宣布实施为期6年的财政投入13500 万澳元的“奥林匹克运动员”计划。在此基础上，ASC 于1995年成立了体育发展部， 其宗旨是营造一个让所有澳大利亚人都有机会参与到体育运动中去的文化氛围。 为期4年的“下一步”计划和“保持动力”资助计划有力地推动了大众体育的发展，并与ASC 等体育组织的发展规划保持平衡， 这种资助形式成为了后来澳大利亚体育不断发展的一个重要方式。

1996年，自由党再次执政，其政策主张是在促进竞技体育发展的同时，也要大力发展大众体育、体育产业。 这一阶段，政府先后发布了《活跃的澳大利亚： 全国性参与架构》（Active Australia: A NationalParticipation Framework）， 树立了进一步促进国民体育参与，增强健康素质的发展目标；出版修订了《澳大利亚体育安全：一个全国性体育安全架构》（Sportsafe Australia / A National Sports Safety Framework），完善了应对体育风险的各种方案和措施；同时，加强基础体育设施建设， 保障国民体育参与机会的公平性以及完善公共体育服务支持。此外，政府也将体育产业发展提上了议程。

1.3 快速发展阶段（2001年至今）

2001年4 月24 日，联邦政府宣布实施为期十年的“增强澳大利亚体育能力，打造更有活力的澳大利亚”（Backing Australia's Sporting Ability：A More Active Australia）新政策（以下简称“活力澳大利亚”计划）， 标志着澳大利亚进入体育政策快速发展的时期。新十年体育政策涵盖了竞技体育、大众体育及体育组织发展等多方面的内容[7]：（1）竞技体育方面。政府投入40800 万澳元用以资助 “竞技体育”（Sports Excellence Programme）计划。 具体措施包括政府通过ASC，与国家奥委会、残疾人体育委员会以及全国性和各州体育组织的合作， 建立全国体育学院网络体系。 （2）大众体育方面。 政府投入8200万澳元开展“活力澳大利亚”计划，并提出“活力澳大利亚”计划应该成为公众体育参与的重要国策。其目标是通过发展社区体育设施、 增加机会和改善服务以提高公众的体育参与。重点在于，既要增加渴望锻炼者的体育参与机会， 又要使已经参加者体会到参与的效果。 （3）体育组织方面。 进一步强化体育组织对政府资助部门的责任， 同时减少政府对体育组织的直接介入。同时强调，体育组织应加强与媒体的合作，以获取最大的回报。

21世纪以来，在现代文明病席卷发达国家的背景下， 澳大利亚也出现了肥胖和运动缺乏引致的各种健康问题。 体育的健康干预功能引起了政府的重视， 于2010年和2012年分别出台了 《澳大利亚体育：成功的通道》（Australian Sport: The pathway to success）和《获胜优势：2012—2022》（Australia's winning edge 2012-2022）两项强力体育政策，并以此作为澳大利亚体育发展的行动纲领。在这两项政策文件中，深刻总结了在新的历史背景下， 当下澳大利亚体育发展模式出现的各种问题， 提出了进行体育改革的必要性和未来体育发展的方向， 并以改革和整合管理机构为重点，强调优化管理方式，加强运动员的政府支持，进行科研创新等措施。

2 澳大利亚体育政策的特征

2.1 利用体育的政治功能，实现权力制衡

现代体育发展表明， 政治和体育有着密切的关系。 一方面，政策可以促进或阻碍体育的发展；另一方面，体育在一定程度上影响政治结构和现状。二战以来， 澳大利亚一直维持由自由党及工党组成的两党体系。澳大利亚自由党是一个偏右的保守性政党，其自由主义意识形态注重的是个人权利和政府的最少干预，其基本政治立场主要反映的是工商业主、中产阶层的利益诉求， 在体育政策上强调政府的职责在于发展竞技体育， 大众体育则作为私人意愿意味着自由和自治。成立于20 世纪初的工党则是一个社会民主的中间偏左的政党，代表劳工阶层的利益。工党党章提出“相信依靠共同努力，能够达成比个人所能达成更多的成就， 从而为我们每个人提供实现真正潜力的手段，为我们全体公众创造这样一个社会：权力、 财富和机会掌握在多数人的手中， 我们以团结、包容和尊重的精神自由地生活在一起”[4]。 显然，工党寻求的是由公众的信任而获得的治理权， 反映在体育政策方面，可以看到，20 世纪70年代初工党取代已执政长达18年的自由党后，首先将体育政策纳入到公共政策制定的合法领域， 在联邦政府层面成立“体育与休闲部”和“旅游与休闲部”；在强调竞技体育的同时， 通过改善城市公共体育设施来提高大众体育的参与率。 20 世纪70年代中期，自由党重新执政，体育政策就此搁浅。随着蒙特利尔奥运会的失利而被迫建立AIS， 弗雷泽总理认识到体育的政治功能，“利用体育帮助他恢复了甚至是重建了一个新的受欢迎的形象， 并帮助他达到了外交政策的目的”，“一旦他意识到体育的重要作用，弗雷泽是非常乐意批准体育学院所提出的任何资金方面的要求的”[8]。 从1976年政府对奥运会资助所持的“吝啬”态度，到目前的慷慨“泛滥”，其变化的原因就是政治。基于相同的理由，虽然自由党认为政府存在的目的仅在于保护每个个体的自由，“应尽量从政府干预中摆脱出来，尽量自由”，“管得最少的政府是最好的政府”， 但事实上自由党总理霍华德 （John Winston Howard）在1996年竞选时同样抛出了提高体育参与度的承诺。相对于自由党，工党执政时并没有兑现竞选时所承诺的社区休闲和体育设施， 其体育政策的重点却是放在减少冲突、 保持稳定、 维持政治体制等，更多体现在其保守的意识形态上。体育政策或许体现了霍克政府不愿意让它影响自己在选民中受欢迎度的观念。综上分析，澳大利亚体育政策的变化充分体现了政府从来都不是 “守护所有澳大利亚人利益的中立仲裁者”[8]。 政治权力的介入一方面支配了其内在的发展逻辑，另一方面，当体育从政府获得资助的时候，体育也就开始成为政治斗争的目标。不同的政治意识形态利用体育的政治功能实现权力的制衡，是澳大利亚体育政策演变的重要特征。

2.2 突出竞技体育发展，提高国际声誉

自20 世纪初澳大利亚独立以来，这个远离大陆的新兴国家， 就一直在不懈地追求平等并渴望被其他国家所认同， 竞技体育被认为是达到这一目的最重要的手段之一。澳大利亚体育发展的历史表明，不管是工党还是自由党都十分重视对竞技体育的投入和奥运会成绩。

如图1 所示，从1960年到2016年，澳大利亚在夏季奥运会的成绩有三个较为明显的拐点， 一是第21 届奥运会（1976年）的“蒙特利尔大崩溃”，二是第27 届奥运会（2000年）的“悉尼巅峰”，三是第30 届奥运会（2012年）的“伦敦大滑坡”。 在1960—1974年间，澳大利亚的竞技成绩一直稳定在世界前列，从1960年第17 届罗马奥运会到1972年第20 届慕尼黑奥运会， 澳大利亚在这几届奥运会上均取得5～8枚金牌的成绩，但由于自由党在1975年削减体育经费，导致了1976年的“蒙特利尔大崩溃”。 在公众的压力下自由党政府成立AIS 专门培养高水平运动员。 AIS 的成立促使澳大利亚发展竞技体育的政策走上了系统化之路。 紧接着， 悉尼奥运会的成功申办，以及13500 万澳元的“奥林匹克运动员”计划，使得 “悉尼奥运会不仅是千禧年澳大利亚为全世界奉献的盛大节日和历史上最成功的奥运会之一，也是澳大利亚国家形象营销的一大法宝”[9]。 著名学者霍恩在其研究中曾经论述道： 澳大利亚在国际体育比赛中取得优异成绩被作为澳大利亚对外政策的一个重要组成部分， 澳大利亚在许多体育项目上产生的世界冠军比其他国家都多， 他们的热情源于渴望自己的国家得到世界的认同[10]。 2012年8 月澳大利亚竞技体育成绩在伦敦奥运会下滑之后，ASC 立刻于2012年11 月30 日公布 了 《获胜优 势：2012－2022》， 为今后十年澳大利亚的竞技体育设定了目标，包括在夏季奥运会和残奥会上进入世界前五位。国家体育委员会主席约翰·怀利说：“国际竞争愈发激烈，我们相信澳大利亚人民愈希望、期待我们对这样的挑战作出应对， 以重塑我们在世界体育领域的辉煌。”[11]澳大利亚将竞技体育提升到对外政策的角度，从另一方面也确立了澳大利亚体育政策的导向。

图1 澳大利亚在第17 届至第31 届夏季奥运会上获得金牌数量的折线图Figure 1 A Line Chart of the Number of Gold Medals Won by Australia in the 17th to 31st Summer Olympics

2.3 强化体育社会价值认同，形塑体育政策传统

悉尼奥运会后，ASC 内部结构作了重大调整。针对这一情况，曾有学者认为，后奥运时代的澳大利亚面临着体育政策的第三次浪潮， 这次浪潮的主旋律应该是减少对体育各个层面的公共资助。 这一主旋律给国家体育组织最重要的暗示就是降低体育对联邦政府财政支持的依赖程度，努力提高自治水平，以便于后奥运时代在财政上自给自足。 学者们纷纷预测政府对体育的取向， 会不会继续对竞技体育的现有资助，是否会更关注大众体育参与等。2001年4月24 日，联邦政府关于“活力澳大利亚”计划的体育政策的宣布结束了第三次浪潮的混沌状态。 虽然澳大利亚政府曾表示将于奥运会后缩减对体育的开支， 但 “体育政策已经形成了澳大利亚政府的一种‘传统’，很多公共体育政策都得到了持续。这是因为在政治上已经很难改变， 一旦改变将会触怒相当一部分组织和公众”[10]。体育作为公共政策的立法领域除了对竞技体育的热情外， 工党自20 世纪70年代初就开始注重体育在城市建设中的作用， 通过配备和改善公共体育设施，来提升公众的生活质量；通过体育组织和体育比赛， 来增进公众的归属感和融合度[12]。澳大利亚政府充分认识到了体育的社会价值，并把体育当作一种能够帮助政府实现宏伟目标的强大的隐性工具。

3 对我国体育政策发展的启示

3.1 探索竞技体育发展新机制

澳大利亚体育政策的发展说明了体育的有序发展离不开政府的政策导向和具体规划管理， 从政府干预最少化的竞技体育政策到将 “体育作为提升城市公众生活质量的一项措施”，“通过体育设施的完善来克服因城市公共服务发展不均衡所引起的不公平”，“很快所有的人都能享受到该项措施带来的福利”的城市体育政策以及到21 世纪初的“活力澳大利亚”计划十年政策的实施，强有力地说明了政府的体育干预和角色决定着体育的发展方向和速度。

我国体育从20 世纪50年代起， 在独有的举国体制下，全国一盘棋、上下一条龙，举全国之力实现了竞技体育的跨越式发展。 但随着我国体育发展规模不断扩大、 发展结构不断提升以及体育发展环境迅速变化，举国体制在体育运行中仍存在一些问题。其一，举国体制的运行效率在逐渐降低。 自2008年北京奥运会我国竞技体育取得历史最佳成绩之后，在近几届奥运会上的成绩呈现向下波动的轨迹，显示举国体制的备战效率逐渐降低。其二，制约体育多元功能的发挥。体育不仅具有为国争光、强身健体的功能，还能服务于经济发展，受计划经济发展方式的制约， 举国体制在配置体育资源中存在一定的低效性。 为此，我国应结合体育发展的新环境，科学研判举国体制的优缺点， 探索举国体制与市场机制相结合的新型发展方式，实现竞技体育、群众体育、体育产业多元均衡发展的格局。

3.2 创新“体教结合”新模式

澳大利亚竞技体育的成就有目共睹，尤其是20世纪80年代初AIS 的建立，以及随后在全国发展起来的体育学院网络体系，采取长期集训、短期集训、提供装备及资金资助等形式， 使更多的运动员有机会使用体育学院尖端的训练、 康复设施以及世界领先的体育科研成果。 澳大利亚实行的是国家发展竞技体育政策，但其发展体系显然有别于我国的“三级训练网” 培养模式，ASC 颁布了一系列计划来构建澳大利亚体育发展的“金字塔”，如“下一步”计划、“保持动力”资助计划、“澳式运动”计划、“活力澳大利亚”计划等，尤其是“澳式运动”计划被公认为“学校体育”“竞技体育”“快乐体育”和“终身体育”诸方面完美结合的体现。

1985年，原国家体委和教委联合提出体教结合的运动员培养模式，表现为以下方式：高校直接招收退役运动员，高校和体工队联合办运动队，高校直接招收运动水平比较高的体工队青年队员、体校队员，以及普通中小学试办二、三线运动队。经过几十年的探索，体教结合也取得一定的成绩，如运动员文化素质的提高、 学校体育的促进发展以及体教系统的联动等[13]，但也存在学训矛盾调和难、竞技体育与学校体育结合难、 体育部门和教育部门资源整合难等问题[14]。 因此，竞技体育有必要与学校体育有机地结合，探索“体教结合”新模式，在有效放大竞技体育政策产出正效益的同时，降低政策产出的单位投入，切实解决相应难题。

3.3 开创多部门合作新局面

自20 世纪70年代澳大利亚政府把体育列入公共政策的立法领域中以来， 澳大利亚体育的发展就被作为城市发展的一项战略， 与城市规划、 社区建设、资源开发等部门密切联系。从体育管理体制的变化中也可以看到这一点：从环境部到住房、社区发展部，到民政部，再到体育、休闲、旅游部，这种多部门的发展不仅体现在政府层面上， 还体现在与非营利组织以及企业组织之间形成的伙伴关系上。 1989年，工党政府合并AIS 和ASC，通过这种方式，体育形成了政府部门（体育、休闲和旅游部）和法定机构（ASC）共同管理的局面，在一定程度上保证了政府政策的可执行性。

体育发展需要多部门合作联动，尤其是与教育、医疗、文化等部门的协同、合作。 我国政府每五年制定一次全民健身计划，该计划涉及体育场地设施、活动内容，组织网络的建设、健身指导和志愿者队伍的发展、科学健身指导服务的完善等多个方面，体现了多领域协同的特点。 《全民健身计划（2016—2020年）》增加了“体育社会组织改革”及“着力推动基本公共体育服务均等化”等诸多亮点内容，但其制定过程仍然囿于体育主管部门职能， 这势必会在一定程度上减弱了政策的权威性。长期以来，我国体育承担着为国争光的重要任务， 举国体制逐渐成为我国发展竞技体育的工作机制。 举国体制在体育系统内部是可以被理解的， 但如果发展模式还是局限在系统内部循环，容易引致竞技体育与学校体育、体育产业之间的脱节，体育部门与关联部门的行政壁垒，由此导致了统筹全社会资源发展体育的能力趋弱[15]。 当然，体育发展方式的转变，离不开国家法规和政策的制定与引导， 以及由此带来的政府与市场分工的深化和多样化。 因此， 如何抓住我国城市化发展的契机，打破“条块分割”，联合卫生、社保、建设、土地、财政等多部门综合推进， 是提高体育政策执行力度和实施效果的重要保证。

4 结束语

通过对澳大利亚不同时期体育政策形成背景的分析，可以看到澳大利亚从强调“干预最小化”的自由党所采取的体育自治阶段， 到工党所采取的与其倡导的民主社会主义公平性理念相一致的发展大众体育的政策， 再到体育作为一种隐性政治工具而为自由党和工党共同认同的发展过程。分析表明，不同的政治意识形态利用体育的政治功能， 实现权力的制衡，是澳大利亚体育政策演变的一个重要因素；发展竞技体育， 提高国际声誉是澳大利亚体育政策围绕的重点；而对体育社会价值的认同，形成了澳大利亚体育政策的一种“传统”，三者共同影响着澳大利亚体育政策的导向。就总体而言，澳大利亚体育政策作为公共政策的一个完整组成部分， 经历了不可预期的过程， 体现了不同政府的交替以及不同政府各自的意识形态。 通过对澳大利亚体育政策演变的分析，研究认为，我国体育政策的制定应进一步强调政府权力对体育的干预。首先，在体育政策目标导向上应逐渐从“举国体制”的实现转移到社会多元利益的均衡；其次，改革运动员的培养模式，进一步提高竞技体育的政策效率；最后，应打破部门藩篱，以多领域、跨部门的理念制定和实施体育政策，以确保体育政策的执行力度和实施效果。