近代早期伦敦市政当局的济贫实践探析

曹敏

摘 要：近代早期，伦敦迅猛发展的同时，贫困问题日益严重。16世纪前期，世俗政府取代教会承担起社会救济的职责。伦敦市政当局在地方济贫中率先征收济贫税、组建慈善救济院。其济贫实践更新了传统的救济模式，有益经验被国家采纳，国家据此制定相关济贫法令，推行至全国。近代早期伦敦当局主导下的济贫，事实上已经包含现代意义上社会保障制度的理念雏形，也为英国现代福利国家的形成奠定最早的基础。

关键词：近代早期;伦敦市政当局;济贫实践

16世纪，英国进入社会转型时期，伦敦作为英国政治经济文化中心，贫困问题却十分突出。中世纪形成的以教会为主导的济贫运行机制已无法满足现实需求，社会动荡不安。为维护社会秩序，伦敦市政当局亟需构建合理有效的济贫制度。济贫问题作为英国社会经济史的重要组成部分，国内外学者已经对此作了大量研究。但聚焦到伦敦一地的个案研究相对较少，关于伦敦济贫的内容大多是在英国济贫研究中被零星提及。笔者更关注这一时期伦敦穷人的情况，由此出发，探究近代早期伦敦市政当局的济贫实践及其影响，从而更好地了解英国济贫制度形成、发展和完善的过程。

一、近代早期伦敦面临的济贫危机

近代早期，在重商主义的指导下，伴隨着新航路的开辟、对外贸易的蓬勃开展，伦敦凭借其天然的地理优势，成为国内外转口贸易的中转站，城市高速发展，商业、金融业活跃，汇集了国家的财富，成为国家政治经济文化的中心。

但同时，伦敦也是英国贫困问题最为严重的地方，穷人数量庞大且处境十分悲惨。在国家人口呈现激增之势时，伦敦人口增势更加迅猛。在16世纪初，它的规模便是英国最大地方城市的4倍，到世纪末，几乎达到地方最大城市的10倍。来自地方的移民占据伦敦人口的很大比例。他们大多是圈地运动后失去土地公共权利的农民，以及1504年《取缔家臣法》后贵族家中被遣散的封建家臣。他们为了谋生背井离乡，前往城市成为一无所有的雇佣劳动者。伦敦作为英国最大的城市，工资水平较地方上高，有更多的就业机会，成为被迫离开故土之人的首选。但在伦敦，他们仍然被贫穷笼罩，只能在温饱线上挣扎。

首先，城市建设的速度没有跟上城市人口增长的速度。城市住房密集拥挤，穷人们只能居住在分隔成小间的房子里。城市环境污浊脏乱，街道又窄又脏，街道两旁的露天排水沟污泥深到六尺，从沟内和城市屠宰场散发难以忍受的恶臭，成堆的粪便阻塞交通。城里经常流行着传染病。经济更加困难的穷人只能住到城外，那里居住条件更加糟糕。

其次，英国物价飞速上涨。圈地运动后许多农田改为牧场，不再生产粮食，与之相对应，这一时期英国人口迅速增长，粮食需求大大增加，加上贯穿一个多世纪的欧洲价格革命所加剧的通货膨胀，使得在英国这些必需消费品的价格居高不下。尽管政府为稳定民心，曾出台法令进行调整，但也无法抑制其上涨的趋势。尽管在城市做工的穷人的工资也在上涨，但上涨幅度远远不及市场上商品价格的涨幅，这意味着工资的实际购买力是在不断下降。穷人生活境况更加窘迫，部分依赖人口的家庭也因此致贫。

第三，贫困移民们为了受到雇佣来到城市，但城市的就业机会本身是有限的。尤其因为城市经济的不稳定性，在经济低迷、物价飞涨时，富人们也需要削减开支、解除或减少和穷人间的雇佣关系，这意味着大量工人失业，即在旧有的贫困人群中又增加新的贫困者——失业者。

此外，饥荒、瘟疫等天灾人祸也成为制造贫困的帮凶。15世纪末至17世纪初，英国的农业灾害和歉收仍然频繁，平均每四年发生一次。众多穷人聚集在一起，住房、卫生条件极差，瘟疫便开始蔓延。

伦敦城市的下层民众在无法通过被雇佣等途径获得收入时，加入乞丐、流民的大军，是贫困加剧的必然结果。在16世纪以前，乞丐和流民只是偶尔的麻烦，但现在他们成为慢性的长期灾祸。当最基本的温饱需求都无法满足，他们便成为社会的破坏分子，偷盗、抢劫成为维持生存的必要手段，这时严格的律法都不管用。流民不会因为被鞭打或是害怕被绞死而改变，因为他们宁愿冒着被抓住的危险，也不愿被饿死。贫困问题及其引发的无序和犯罪问题，使得英国社会处于不稳定的状态。区域性的骚乱和大规模的起义此起彼伏，虽然最后一一被世俗政府镇压，但政府自此认识到贫困问题的严重性。贫困问题成为伦敦城市、整个国家都亟待解决的社会问题。

在中世纪的英国，教会是济贫活动的主要承担者。基督教宣扬的“善功得救”思想为济贫活动提供了内在的精神动力。在神恩济贫观的影响下，每个基督徒都应当通过施舍等慈善行为来使自身灵魂得到救赎。他们自发救助处境窘迫的穷人，或是向教会捐献财物，由教会统一组织济贫活动，这在一定程度上缓解社会的贫困问题。因为中世纪的贫困问题相对简单，教会实力雄厚，教会作为慈善救济的主体基本可以满足社会的济贫需求。

中世纪晚期，因为罗马教会自身的腐败，胡乱征税、兜售赎罪券、强占土地等，引发教众对教会的不满。英格兰人务实的性格，以及民族国家意识的增强，人们有强烈摆脱罗马教皇控制的意愿。16世纪30-40年代，亨利八世出于巩固世俗王权和敛财的目的，推行宗教改革。从1536到1539年，800多间修道院被解散。从1545到1549年，500家医院和数目不详的济贫院和宗教公会被关闭。英国的宗教改革大大削弱教会慈善救济的功能。

16世纪，英国不仅仅是伦敦，面临着严重的贫困问题。在教会慈善救济功能被大大削弱、贫困问题日益复杂严重、社会秩序紧张混乱的情况下，原先以教会为主导的传统的济贫模式已不能满足现实的社会需要。世俗政府为维护社会治安承担起社会救济的职责，最终取代式微的教会占据主导地位。

二、伦敦市政当局的济贫实践

宗教改革后，英国政府为维护社会治安承担起社会救济的主要职责，原来的教会堂区转变为基层行政单位，堂区官员也是济贫管理人员，教区执事辅助治安法官，代表国家执行济贫法，负责本堂区的济贫事务。为最大限度利用济贫资源，政府对穷人做出筛选，区分出“值得救助的穷人”（the deserving poor）和“不值得救助的穷人”（the undeserving poor）。制定政策的人认为，除了那些残疾人、病人、儿童和老人，任何身体健全的穷人只要他想工作就都可以工作。这些没有工作的人显然是在逃避，或者更糟。他们拒绝工作表明他们是懒惰的、无能的，而且可能不怀好意。根据当时流行的说法，他们在全国四处游荡、抢劫、袭击，受害对象一般都是诚实的、受人尊敬的、有名望的人。因此政府和社会对身体健壮的乞丐实施惩罚。英国政府在区别救济原则的指导下，颁布一系列济贫法令。伦敦市政在遵循济贫法令的基础上，开征济贫税专款济贫，组建慈善救济院，走在国家济贫的前面。

随着教会的衰微和救助范围的扩大，宗教组织和私人捐款已经难以满足救助的需求，伦敦市政当局开始强制征收济贫税。一开始，关于济贫物资的来源问题，伦敦市政当局想要依靠市民自愿性质的捐赠。1533年，伦敦市政当局委任市议员每周派人向教区居民征集给穷人的物资，然后在教会门前发放给穷人，1536年议会颁布的济贫法令亦有相关要求。但伦敦市政当局这一举措收效甚微，市民自愿捐献的财物数量太少，得到的钱款连一个救济院的基本生活需要都不能满足。为了解决济贫的资金问题，伦敦市政率先征收济贫税。1547年，市议会决定停止周日募捐，而是向市民征收半什伍一税，即每人要交纳评估财产1/30的税务，以此为值得救助的穷人提供救济资金。

伦敦政府官员向市民征收济贫税后，分配收集到的资金用于处理济贫事务。这些工作主要由当地的治安法官进行管理，教区执事征集税收，监察员负责具体分配。当教区的穷人想要申请救济时，他要叩开离他最近的教区的委员会大门，经历教区委员从上到下的审视。因为教区济贫官员征收济贫税以后，便会意识到济贫开销是一项高额开支，因此他们在分配济贫资金时也就更加谨慎，必须确保前来求助的穷人是值得救济的对象，保证济贫资金得到合理运用。大约1580年，在伦敦每个受赠的穷人平均每周可以领到大约6便士的钱。

在征收济贫税的同时，伦敦市政当局组建慈善救济院，救济惩戒并举。宗教改革解散了大量的修道院，有关慈善济贫机构的恢复和重建是伦敦市政当局面临的迫切问题。伦敦市政当局多次向国王请愿，终于和国王达成默契，成功在1546-1553年间设立五家慈善救济院，救济不同类型的穷人。“伦敦市长和参事的请愿书说服了爱德华六世，将圣巴多罗缪慈善救济院、基督慈善救济院、圣托马斯慈善救济院和圣玛丽伯利恒慈善救济院出售给伦敦市政当局。此外，爱德华六世还把不适合皇家居住的布莱德威尔宫转让给伦敦城，希望它能被用来帮助穷人。由此建立五家慈善救济院的合作体系，用来处理伦敦城的社会问题。”这五家慈善救济院有较为明确的专业分工，改变中世纪教会救济穷人时医疗和救助普遍不分的情况。圣巴多罗缪慈善救济院为穷人治病，圣托马斯慈善救济院除了治疗功能，还收留生活不能自理的老人和残疾人。基督慈善救济院照顾没有生活来源的贫困孩童，特别是孤儿和弃儿，完成孩童的抚养、教育、职业训练培养。伯利恒慈善救济院收容精神病患者。布莱德威尔慈善救济院主要收容并惩治流浪、游手好闲的行为不端者。布莱德威尔对这些人既要救济供养，也要惩罚改造。“布莱德威尔慈善救济院的实际目标有三个：首先，给予穷人一项有用的技能;其次，要让他们用实际劳动偿还给他们的救济;最后，让走进救济院的经历相当不愉快，这样以后就没有人再愿意向它求助。”在后来的发展中，它的惩罚规训意味更强烈，通过鞭笞和繁重的体力劳动等方式纠正流浪汉懒惰的行径。因此，布莱德威尔慈善救济院或类似这样的机构，后来被称为感化院。这五家慈善救济院，有针对地满足不同类型穷人的需要。

此外，为应对可能或已经发生的饥荒，保障穷人的基本生活需要，伦敦政府制定相应的粮食措施。亨利八世统治时期，伦敦便要求各行业和市民按财产比例交钱买粮，将粮食存放在公共粮仓，建立谷物公共储备。一旦粮食短缺，粮价上涨时，市长命令将粮食投放市场，粮价随之平稳，让低收入的家庭也能买得起。17世纪初，英国已投身海外殖民的热潮，作为一种选择，政府可能会将“那些无家可归的男孩、女孩以及成年流浪汉、小偷和麻烦制造者运送到美洲殖民地”，以此来缓解城市的贫困问题。“在1617和1619年，根据伦敦市长的指令，伦敦教区向运送者支付了12先令13便士将一百个孩童送到弗吉尼亚州，这是最早的流浪移民。”

通过一系列的立法实践、确立统一集中管理的救济机构模式，以及一些特殊时期的应对举措，伦敦的济贫运行体系日益完善，在缓解本市贫困问题、维护社会治安的同時，也为地方、全国的济贫工作提供参考与借鉴。

三、伦敦市政当局济贫的社会影响

伦敦市政当局率先征收济贫税，可以说是历史的进步。其一，实现济贫税由“募”向“征”的转变。济贫税的负担基本落在富人身上，意味着穷人不再处于依赖富人怜悯、施舍的状态，他们有权利向国家和他更富有的邻居请求帮助。因为税收是政府强制性的举措，将济贫税纳入法制的轨道后，所有纳税人都必须为此出钱，济贫成为一项必须履行的法律义务。通过政府强制手段解决慈善和道德所不能解决的问题，也埋下了未来社会保障的种子。其二，对个人财产进行评估再征收济贫税，一方面明确征税的标准，且这一标准较为合理、公正，另一方面保证济贫资金及时到位。尽管此时市政当局征收济贫税后的钱财数额依旧不足以支撑政府的济贫工作，市政当局还需想其他办法征集资金，如向行会征收钱财，而且市政当局有时也需要将其部分收入用于救济穷人，但征收济贫税的办法可以为济贫工作提供稳定的资金来源，保证济贫工作顺利持续，安定城市秩序，增强政府权威。

伦敦首征济贫税，济贫活动得到财政保障，有效解决济贫资金来源问题。其他市镇纷纷效仿伦敦这一举措。1549年诺里奇，1538年约克，1556年剑桥，1557年伊普斯维奇，这些地方市政府开始强制征收济贫税。伦敦市政当局的有益经验被国家吸收采纳，国家出台相应的法令政策。1552年时议会可能已经做出关于强制征税的法案的讨论，但没有通过。因此1552年的济贫法令只能要求居民为济贫捐款。1563年的一项法令再次暗示：那些拒绝为穷人做出贡献的人可能会在法官面前出现。1569年发生的“北方叛乱”为济贫税得以在全国立法提供了契机。1572年的济贫法令明确在全国范围内强制征收济贫税，为救助那些品行端正、值得尊敬和救助的穷人提供资金支持。1576年要求每个城镇为穷人建立由政府提供原料的劳动救济制度。1598年的法令要求每个教区的教区执事和监察员向贫困儿童提供受教育或者成为学徒的机会，并强制向居民征税以便政府开展济贫活动。到1600年，大多数较大的城镇都有了济贫税;在1660年之前的40年里，济贫税成为一种为人所熟知的税收。济贫税的征收为政府开展济贫活动奠定了物质基础。