内部审计工作规定的发展与展望

王海滨

[摘要]2018年1月，审计署修订发布《审计署关于内部审计工作的规定》，对于推动内部审计工作的发展具有里程碑意义。本文在结合我国经济社会发展变迁和各单位对内部监督需求变化的基础上，回顾内部审计工作规定的制定、发布与修订历程，总结其发展启示并对未来予以展望。

[关键词]内部审计    规定    发展    展望

自1983年审计机关成立后，内部审计工作一直伴随审计机关的发展而不断发展，机构设置、职责范围等内容也伴随着内部审计工作规定的历次修订而不断深化。内部审计工作规定对于规范单位经营管理、降低内部风险等发挥了重要作用。

一、内部审计工作规定的历次修订

1985年12月，审计署根据《国务院关于审计工作的暂行规定》，发布了《审计署关于内部审计工作的若干规定》（以下简称1985年版规定），首次对内部审计的定义，内部审计机构的设置、隶属关系、职责范围和主要程序等内容进行了界定。

为适应深化改革的需要，增强市场经济观念，加强和改进内部审计工作，审计署分别于1989年12月、1995年7月、2003年3月（以下分别简称1989年版规定、1995年版规定、2003年版规定）对内部审计工作规定进行了修改和完善，包括需要設立独立内部审计机构的范围、内部审计工作的业务要求以及内部审计的成果如何运用等内容，为内部审计工作的全面开展提供了制度支撑和依据，有力推动了内部审计的法制化、制度化和规范化。

为适应我国经济社会的发展和内部审计工作环境的变化，2018年1月审计署发布《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称2018年版规定），2018年版规定相比之前四个版本的规定，在内部审计定义、内部审计职责范围、审计结果运用、审计机关对内部审计的指导和监督等方面都进行了较大幅度的修订，对于推动内部审计工作的发展具有重要的里程碑意义。

二、内部审计工作规定的发展动因

内部审计工作规定的不断完善主要是为了适应审计法律制度的发展变化，满足各个单位职能拓展的需求，学习和借鉴国际先进的内部审计工作经验，加强和改进内部审计工作，提高内部审计工作质量。

（一）适应审计法律制度发展的需要

1983年至1985年，国务院先后批转审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》，发布《国务院关于审计工作的暂行规定》，其中都明确建立内部审计机构、配备审计人员，以及审计机关对内部审计的业务指导等内容。之后颁布实施的审计法、审计法实施条例、《企业内部控制基本规范》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等法律制度，对内部审计的机构设置、职责范围等都作出相应规定，内部审计工作规定正是在上述法规的要求下，不断对内容进行补充和修改。

（二）满足组织职能变化的需要

内部审计职能在不断发生变化，从开始的真实性、合规性为导向的财务审计为主，到之后在财务审计的基础上与内部控制、风险管理为导向的管理审计等进行结合，内部控制、风险管理、内部治理等理念逐渐在内部审计工作中得到体现，内部审计的职能定位越来越高，所发挥作用的空间和范围越来越广泛，实践的探索和演化促进了内部审计工作规定的不断完善。

（三）借鉴国际先进经验的需要

安然、世通等公司丑闻发生后，国际内部审计领域发生了较大变革，许多国家与国际职业组织都修订和完善了有关的法规与制度，内部审计的职责定位、作用机制等得到重新优化，与内部控制、公司治理、风险管理的关系也得到重新梳理，包括内部审计在内部控制过程中的职能得到进一步强化，在公司治理中发挥了更大作用，参与到整个组织的业务与管理流程中。上述法规制度和内部审计实践的发展促进了国际内部审计工作的不断发展，形成诸多有效的先进经验，对内部审计工作规定来说，也需要进行借鉴和修订。

三、内部审计工作规定变化的主要内容

从内部审计工作规定的制定与修改历程来看，主要内容的变化可以从内部审计的职责范围、独立性、结果运用等三个方面进行分析。

（一）内部审计职责范围不断拓展

1985年版规定的定义主要从内部审计所发挥作用的角度进行阐述，强调的是“健全内部控制，严肃财经纪律，改善管理，提高效益”;1989年版规定的定义与1985年版规定内容类似，内部审计是“维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益”，且上述两个版本都强调“内部审计是国家审计体系的组成部分”;1995年版规定的定义主要从内部审计的工作范围进行阐述，强调的是“依法检查会计账目及其相关资产，监督财政收支和财务收支真实、合法、效益的活动”;2003年版规定的定义在1995年版规定审计范围的基础上增加了审计职能是“独立监督和评价”，审计目标是“以促进加强经济管理和实现经济目标”;2018年版规定的内部审计定义与之前四个版本相比，增加了更多的内容，审计范围在之前“内部控制”“财政财务收支、经济活动”增加了“风险管理”，审计职能在之前的基础上增加了“建议”，所发挥的作用也改为“以促进单位完善治理、实效目标”。也就是说，内部审计不仅要发现问题，还要提出建议，完善制度，促进问题解决的同时防范问题的重复发生。

（二）内部审计独立性不断增强

内部审计的独立性随着规定的修订而不断完善，从资料获取上看，从单一的财务资料发展到战略规划、内部控制、财务收支等涉及单位的多种资料，从纸质资料发展到电子数据资料;从参与监督的实效上看，以往的内部审计更多的是从事后审计的角度“对审计中发现的问题、对违反财经法纪和严重失职”等追究责任，而从1989年版规定就开始增加从事中审计的角度参与监督过程，如2018年版规定要求“对正在进行的严重违法违规、严重损失浪费行为及时向单位主要负责人报告，经同意作出临时制止决定”;从作用发挥上看，以往的规定更多的是从责任追究的角度进行监督，而2018年版规定增加了表彰的条款，为第十三条“（十一）对严格遵守财经法规、经济效益显著、贡献突出的被审计单位和个人，可以向单位党组织、董事会（或者主要负责人）提出表彰建议。”从内部审计工作程序上看，1985年版规定、1989年版规定、1995年版规定都有单独的条款详细规定内部审计的主要程序，随着中国内部审计协会内部审计准则体系的不断完善，工作程序有了更加具体和规范的要求。中国内部审计协会目前已陆续发布1项基本准则、1项职业道德规范、23项具体准则，因此在2003年版规定的第十四条仅规定“内部审计机构应当遵守内部审计准则、规定，按照单位主要负责人或者权力机构的要求实施审计”，2018年版规定的第十六条则修改为“应当依照内部审计职业规范和本单位的相关规定执行”。

（三）内部审计结果运用不断深化

结果运用是决定内部审计作用发挥的重要因素，在1985年版规定、1989年版规定中，并没有关于结果运用的条款，但是在1989年版规定中指出“内部审计机构对办理的审计事项，必须建立审计档案，按照规定管理”，这为后续规定中结果运用的相关条款埋下了伏笔。1995年版规定中首次提出了“内部审计的工作成果，经测评后，可以作为审计机关、社会审计组织等工作的参考依据”，2003年版规定中关于结果运用的条款体现在第十七条“内部审计机构应当不断提高内部审计业务质量，并依法接受审计机关对内部审计业务质量的检查和评估”。而在2018年版规定中结果运用被单独作为其中一章，共五条内容，包括内部审计发现问题的整改、促进制定和完善管理制度、与其他部门的协作机制、重大违纪违法问题线索的移送、审计机关对内部审计力量和成果的利用。

四、内部审计工作规定发展的启示与展望

内部审计工作规定的修订反映了内部审计实践的不断发展、内部审计职能的不断扩展，从传统的财务审计发挥作用发展到从整个组织发展的角度提供审计建议。但不论内部审计职能如何发展，其首要的、核心的、基础性的工作还是发挥内部监督职能，完善内部管理和防范内部风险，这在2018年版规定中关于内部审计职责的要求得到充分体现。

早在1983年7月《审计署关于开展审计工作几个问题的请示》中就明确提出“建立和健全部门、单位的内部审计，是搞好国家审计监督工作的基础”。2018年版规定发布后，内部审计在组织中的定位和作用发挥得到进一步强化，同时其资料向同级审计机关备案的制度、对下属单位内部审计工作的指导和监督等新的要求，使得内部审计如何与国家审计、社会审计等发挥监督合力成为未来探索和实践的一个重要方向。

（作者单位：审计署审计科研所，邮政编码：100086，电子邮箱：wanghaibinbj@126.com）