美《关于成立外国参与美国电信服务业审查委员会行政令》简析

刘金芳 齐越

摘   要：文章旨在对美国总统特朗普2020年4月4日发布的《关于成立外国参与美国电信服务业审查委员会行政令》（以下简称行政令）的主要内容、特点和影响进行分析，通过对“外国参与美国电信服务业审查委员会”职能及组成、审查启动条件、审查时限、审查结论及后期监管等方面的研究，发现三个特点：一是被审查企业提供的信息可被美国政府部门间共享;二是国家情报总监为审查委员会提供情报支撑;三是行政令强调多部门协同配合。行政令影响较大：审查委员会将审查范围从新申请的电信服务许可证扩展到现有许可证，我国企业在美开展的电信业务将面临着更大的潜在风险。

关键词：美国;审查;委员会;FCC;国家安全

中图分类号： TN915.08          文献标识码：A

1 引言

2020年4月4日，美国总统特朗普依据美国宪法和《美国法典》第3编第301条等法律，发布了《关于成立外国参与美国电信服务业审查委员会行政令》。行政令强调美国电信网络的安全性、完整性和可用性对美国国家安全和执法利益至关重要，并成立“外国参与美国电信服务业审查委员会”（以下简称审查委员会），以协助美国联邦通信委员会（FCC）对参与美国电信服务行业的外国企业开展审查。

美国政府曾成立了一个名为“电信小组”（Team Telecom）的跨部门组织，对FCC接收到的电信服务许可证申请进行审查，审查范围涉及外资电信运营商在美的电信服务许可、海缆登录许可、移动通信服务许可和卫星通信服务许可等。2019年该组织曾以国家安全为由，建议FCC拒绝中国移动美国子公司的电信服务许可申请，终止鹏博士公司参与中美合作的跨太平洋海底光缆项目。新的行政令将电信小组的审查机制公开化，并明确给予相关部门的授权。

2 主要内容

2.1 审查委员会的职能和组成

2.1.1审查委员会的职能

审查委员会职能：一是对于新申请许可证和现有许可证，审查其是否给美国国家安全和执法利益带来风险;二是为避免新申请许可证带来的风险，审查委员会将向FCC建议撤销新申请、拒绝新申请，或在符合缓解措施的前提下批准新申请;为避免现有许可证带来的风险，审查委员会将向FCC建议通過缓解措施继续持有许可证，或吊销许可证。

2.1.2 审查委员会成员和顾问

审查委员会成员主要包括司法部长、国防部长、国土安全部长以及总统指定的行政部门负责人或总统助理;司法部长担任审查委员会主席。审查委员会顾问包括国务卿、财政部长、商务部长、管理和预算办公室主任、美国贸易代表、国家情报总监、总务署署长、总统国家安全事务助理、总统经济政策助理、科技政策办公室主任、经济顾问委员会主席以及总统确定的总统助理。

2.1.3 审查委员会内部协调机制

一是审查委员会主席可根据成员单位的法定权限，酌情指定一名或多名成员牵头承担委员会的部分责任，要求新申请许可证企业或现有许可证企业提供审查所需的必要材料;与审查委员会其他成员协商，酌情确定新申请许可证或现有许可证给美国的国家安全或执法利益带来的风险;与审查委员会主席协调，提出缓解措施，避免给美国国家安全或执法利益带来的风险;就缓解措施与新申请许可证企业或现有许可证企业进行沟通;建议FCC将缓解措施作为许可的条件，审查委员会将对取得许可证的企业进行后期监督。

二是审查委员会主席或授权牵头成员，可代表审查委员会与FCC及被审查企业沟通。

三是审查委员会主席或牵头成员应当向审查委员会充分通报其代表审查委员会所开展的活动，并在采取任何重大行动前与审查委员会协商。

2.2 审查启动条件

为判定新申请许可证及现有许可证是否会对美国国家安全或执法利益构成风险，审查委员会将启动审查。审查启动条件包括两个：一是审查委员会将审查FCC转交的许可证的新申请或许可证的转让申请;二是审查委员会成员将通过投票决定是否对现有许可证发起审查。

2.3 审查时限

在FCC将申请许可证转交审查委员会后，审查委员会将对申请进行初步审查。初步审查应在申请许可证企业按要求提供信息之日起120天内之完成。如果审查委员会确定批准申请不会给国家安全或执法利益带来风险，或者标准的缓解措施能减轻对国家安全或执法利益的任何风险，形成相关审查结论，通过初步审查。如果审查委员会认为国家安全或执法利益的风险无法通过标准的缓解措施来解决时，则将会启动二次审查，同时主席应将需要进行二次审查的决定通知FCC。二次审查应在90天内完成。如果初次审查或二次审查中，申请许可证企业未按要求提供信息，审查委员会可延长审查期限，也可直接建议FCC撤回申请。

对现有许可证的审查，行政令并未明确其时限。

2.4 审查结论

对于新申请许可证的审查结论包括三个方面：一是告知FCC，相关申请不会给国家安全带来风险（审查委员会不会提出任何建议）;二是建议FCC拒绝申请;三是建议FCC在申请许可证企业遵守缓解措施条件下授予许可。对于现有许可证的审查结论包括：一是维持现有许可证（不采取任何行动）;二是建议FCC按审查委员会提出的缓解措施条件修改许可证;三是建议FCC撤销现有许可证。

形成审查结论需经过三个步骤：第一步，审查委员会成员依据审查程序，尽力就审查结论协商达成一致意见，否则以多数票决定审查结论;第二步，如审查委员会最终形成拒绝申请、撤销许可证、提出风险缓解措施等负面的审查结论，审查委员会主席应通知审查委员会顾问，向他们提供相关评估分析。在通知之日起21天内，审查委员会顾问应告知主席是否提出反对意见;第三步，若审查委员会顾问提出反对意见，则由审查委员会成员和审查委员会顾问指定的负责人进行协商，如达成共识可直接形成结论，如果审查委员会成员和审查委员会顾问指定的负责人未达成共识，则主席应在30天内将此问题提交审查委员会成员和审查委员会顾问，以解决任何异议。如果审查委员会成员和审查委员会顾问无法通过上述程序达成共识，审查委员会成员将再次以多数票形成审查结论，平票时则由主席确定结论。主席应在投票形成结论后，7天内将相关结论及审查委员会成员、顾问的反对意见告知总统。

审查委员会的审查结论将以建议形式通过美国国家电信和信息管理局反馈给FCC。

2.5 风险缓解措施的监测

审查委员会可基于国家安全风险的分析提出风险缓解措施，书面告知被审查企业，并建议FCC在企业遵守缓解措施前提下，授予其许可证或修改现有许可证。

审查委员会将酌情与FCC协商，研究监测缓解措施的方法。在审查委员会主席要求下，国家情报总监将提供与风险缓解措施执行、合规监控有关的威胁分析，同时审查委员会成员和审查委员会顾问也将监测相关缓解措施的执行情况。如审查委员会裁定现有许可证企业没有遵守缓解措施，也没有采取有效地整改措施，审查委员会将向FCC提交报告。

3 特点

3.1 被审查企业提供的信息可被美国政府部门间共享

审查委员会可根据需要，从新申请许可证企业、现有许可证企业及其他政府机构中查找信息，但行政令没有明确被审查企业需要提供的具体信息内容。

审查委员会要求被审查企业提供的信息，可被美国政府机构共享。例如，审查委员会可将这些信息用于司法程序和执法行动，用于美国外国投资委员会的审查，还可由审查委员会主席酌情决定提供给其他政府部门。

3.2 国家情报总监提供威胁分析报告作为情报支撑

对于每一项审查，国家情报总监应综合情报界的意见，在審查委员会主席提出要求后30天内（不晚于被审查单位提交对相关问题的答复后30天），向审查委员会出具书面评估报告，说明批准新申请许可证或维持现有许可证对美国国家安全利益造成的任何威胁。审查委员会主席可要求补充相关情报，国家情报总监办公室将给予持续的情报支撑。

3.3 行政令执行强调多部门协同配合

一是司法部向审查委员会提供审查所需的资金和行政支持。各政府部门的负责人在法律允许范围内，提供执行行政令所需的资源和信息，并指定人员履行相关职责。

二是自行政令发布起90天内，审查委员会各成员与国家情报总监应签署一份谅解备忘录，说明行政令的执行计划。备忘录应列出可能对被审查企业提出的要求、审查所需的材料、标准化的风险缓解措施，及给审查委员会成员授权的程序等。

三是审查委员会主席将与成员和顾问协调，每年向总统提交一份行政令执行报告，并提出有关政策、行政或立法提案的建议。

4 影响

4.1 审查范围从新申请的电信服务许可证扩展到现有许可证

行政令建立的“外国参与美国电信服务业审查委员会”延续了过往“电信小组”的角色，公开资料显示，美国“电信小组”进行的审查覆盖了FCC几乎所有的电信服务许可证，甚至包括美国电信领域基础设施建设、电信企业重组和并购等活动。例如，电信小组对中国移动美国公司申请214牌照进行了长达3年的审查后，最终于2019年5月正式否决了该申请。同样受到审查影响的还包括鹏博士与谷歌等美国公司合作的“太平洋之光”海底光缆项目。可以说，该小组是藏在FCC背后的一个隐形的权力机构，对美国信息通信领域的安全审查具有绝对话语权。根据本行政令，审查委员会的审查范围已从新申请的电信服务许可证扩展到现有许可证。

4.2 我国企业在美开展的电信业务将面临更大的潜在风险

随着行政令的发布，审查委员会正式走到台前，大量中国企业在美开展的电信业务将面临更大的潜在风险。2020年4月9日，审查委员会成员（包括美国司法部、国土安全部、国防部、商务部和美国贸易代表办公室）对中国电信（美国）公司一致建议FCC撤销并终止对其在美的国际电信服务牌照（214牌照）。2020年4月24日，FCC以国家安全理由审查并要求中国电信美洲公司、中国联通美洲公司、太平洋网络及其子公司ComNet等4家中资电信服务公司，在30日内说明不应吊销其在美业务运营资质的理由。

5 结束语

新成立的“外国参与美国电信服务业审查委员会”继承了以往“电信小组”的审查职能，是近期美国密集出台审查政策的延续。针对外国企业参与美国电信服务业的审查，将会对我国部分电信企业在美业务产生较大影响，相关企业应予以关注，防范美国审查政策带来的运营风险。

参考文献

[1] Whitehouse. Executive Order on Establishing the Committee for the Assessment of Foreign Participation in the United States Telecommunications Services Sector [EB/OL]. https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-establishing-committee-assessment-foreign-participation-united-states-telecommunications-services-sector/

[2] Department of Justice， Office of Public Affairs. Executive Branch Agencies Recommend the FCC Revoke and Terminate China Telecoms Authorizations to Provide International Telecommunications Services in the United States [EB/OL]. https：//www.justice.gov/opa/pr/executive-branch-agencies-recommend-fcc-revoke-and-terminate-china-telecom-s-authorizations

[3] FCC. FCC Scrutinizes Four Chinese Government-Controlled Telecom Entities [EB/OL]. https：//www.fcc.gov/document/fcc-scrutinizes-four-chinese-government-controlled-telecom-entities.

[4] 王超.特朗普政府执政初期美国网络安全政策新趋势和启示[J].网络空间安全，2017， 8（10）：7-10.

[5] 萧强，王盼盼. 又炒“国家安全”！中美合资连接香港与洛杉矶的海底光缆，美有人要阻挠[EB/OL]. https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnKmxe4.