中外区块链监管政策对比分析

刘宗媛 黄忠义 孟雪

摘   要：区块链作为数字经济发展的重要基础设施和关键技术，能够加速我国由信息互联网向价值互联网的转型，并将对我国金融、制造、政务、医疗等多个领域产生颠覆性影响。正因如此，国家各部委和各省市自治区纷纷出台区块链政策，鼓励技术、产业和应用的创新发展。目前，我国区块链政策呈现国家层面超前部署、各部委积极规划、多角度深入监管、地方政策数量不断增加、促进应用效果显著及地方政策因地制宜六大特征，但也存在一些问题。文章通过对比国外区块链监管政策，提出了我国区块链监管存在问题的建议：一是继续完善国家监管体系，加强虚拟货币监管制度;二是加快区块链法律法规制定，布局细分行业应用监管;三是极探索科技监管模式，继续发展“以链治链”的创新监管方式。

关键词：区块链;政策;监管;分析

中图分类号： TP399          文献标识码：A

1 引言

在政策引导和应用驱动的双重作用下，我国区块链产业规模稳步增长，优秀企业和自主创新技术不断涌现。截止到2019年底，我国中央各部委及各地方政府共发布区块链相关政策超280项，推动我国区块链技术的创新与融合，加快区块链赋能实体经济，加快探索基于区块链的新模式新业态创新发展。其中，国家层面出台的相关政策共13项，各部委共出台区块链相关政策29项，各省、直辖市、自治区地方政府积极出台配套政策支持区块链产业发展的政策已超244项。

2 全球区块链监管政策分析

2.1 美国区块链监管政策步步为营

美国作为世界区块链技术的开发与应用强国，一方面积极部署区块链在各个行业的应用潜能，另一方面更加注重区块链和加密虚拟货币积极网络安全的监管。从2013年美国财政部下属的金融犯罪执法网络司（FinCEN）发布的《银行保密法》中将虚拟货币经营者视为资金服务业务中的资金传递商，对非法交易、恐怖主义融资等活动进行监管;到2014年美国国内税务局（IRS）发布的《有关使用虚拟货币交易的税收指南》中从税收政策方面对虚拟货币纳入进行监管，严格控制虚拟货币带来的交易风险;再到2017年美国总统特朗普签署的《2018年国防授权法》中对区块链技术及其他分布式数据库技术进行监管评估;最后，随着2019年6月Libra的横空出世， 7月美国G7会议草案和2020年美国国会将发布的《2020年加密货币法案》中加强对数字资产的高标准监管。美国从银行到税收再到国防安全，最后涉及国家数字资产，在區块链监管政策方面步步为营。除此之外，美国每年举行多次关于虚拟货币的听证会和调查，从源头和根本上进行监管。

2.2 欧洲各国区块链监管思路清晰

根据欧洲等国家发布的政策来看，欧洲大部分国家对区块链和数字资产行业尚未出台明确的法律法规，且对数字资产的监管并不统一，主要分为三种态度。

一是诸如英国、德国、马耳他等国家对区块链和加密货币行业发展持鼓励、支持的态度，引导金融机构为加密货币提供相关服务。2016年1月，英国政府发布了《分布式账本技术：超越区块链》，该报告中指出英国政府正在积极评估区块链技术的潜力，考虑将它用于减少金融欺诈和此降低成本;2018年4月，英国金融市场行为监管局（FCA）发布的《对于公司发行加密代币衍生品要求经授权的声明》中指出，公司可通过ICO（Initial Coin Offering）发行加密代币或其他代币的衍生品提供买卖、安排交易、推荐或其他服务，但需获得FCA授权;2019年7月，英国金融市场行为监管局发布《加密资产指南》，该指南明确规定了加密资产的类型、属性、使用范围等，为加密资产领域开展活动的市场参与者阐明监管规则。2013年8月，德国宣布承认比特币的合法地位，并将其纳入国家监管体系;2019年9月，德国经济与能源部和财政部联合发布的《德国国家区块链战略》明确提出，德国政府将建立一个以投资和增长为导向的监管框架，通过制定法规来解决投资者保护和反洗钱规则的问题，并推进项目和监管沙箱，促使德国区块链技术走向创新成熟。

二是诸如瑞士等国家严格监管数字资产交易，打击非法活动，保护金融体系的安全和稳健。2017年9月，瑞士金融市场监督管理局（FINMA）发布的《ICO监管指南》表示，ICO属于瑞士现存法规管辖范围，且对特定情况下的具体ICO项目需要进行监督评估;2018年2月，该局发布《ICO指导方针》表示，ICO受反洗钱的监管。2018年12月，瑞士联邦委员会通过《关于金融部门区块链法律框架的报告》指出，分布式交易平台需遵守瑞士的反洗钱法规定。

三是诸如奥地利等国家适度宽松的监管政策，对区块链、数字货币行业持保守发展态度。2018年9月，奥地利金融市场管理局（FMA）发布《首次代币发行》中指出在某些特定情况下，达到一定程度时，将受到《奥地利资本市场法》《证券监管法》《奥地利银行法》的监管。

2.3 亚洲各国区块链监管两极分化

从亚洲各国发布的区块链政策来看，亚洲各国对区块链的发展呈两极分化态势。一是诸如日本、新加坡、韩国、迪拜等国家积极拥抱督促ICO合规化发展，形成了政府、金融机构、上市企业和传统企业在法律层面、基础设施层面、应用层面等多方联动的规范发展局面。2016年5月，日本通过《支付服务法》，该法正式承认虚拟货币为合法支付手段并将其纳入法律体系内，并引进登记制度，监管从事比特币等数字资产交易的平台;2017年3月，日本公布《资金结算法施行令》和《虚拟货币交换业者内阁府令》，明确规定资金转移、资金清算、认证从业者协会、纷争解决等内容;2019年3月，日本虚拟货币商业协会发布《关于ICO新监管的建议》，调整代币区分和限制级别，规定不能对虚拟货币交易施加过度的义务;2019年5月，日本通过《资金结算法》和《金商法》修正案，将“虚拟货币”更名为“加密资产”，创建了没有明确限制的虚拟货币交易规则。二是诸如印度、越南、泰国等国家严格监管，明令禁止ICO相关活动。2018年4月，印度中央银行（BRI）宣布禁止印度各银行销售或购买虚拟货币;2018年7月，印度公布了《印度加密货币监管条例》，该条例明确规定印度不会将数字货币视为通货，不会允许数字货币进入该国支付系统，执行机构将采取措施来终结数字资产的非法使用。

3 我国区块链监管政策分析

3.1 加密数字货币监管保持高压态势

自2008年比特币问世以来，以比特币为代表的各类虚拟货币迅速发展壮大，国内一些企业或个人也开始进入虚拟货币领域，类似ICO项目的融资也频繁出现。ICO是一种首次币发行，源自股票市场的首次公开发行（IPO）概念，是区块链项目首次发行代币，募集比特币、以太坊等通用数字货币的行为。从ICO的概念来看，ICO使用了区块链，而区块链又在某种程度上代表了未来技术，如果说比特币的出现和发展在某种程度上承载了乌托邦式的货币理想和自由意志，那么ICO只是大批投资者和追梦者一起鼓吹的泡沫，在它不断增大的过程中，总有一天会破灭。随着各类以ICO名义进行筹资的项目在国内迅速增长，扰乱了社会经济秩序并形成了较大风险隐患。

2017年9月4日，中国人民银行营业部发布了《中国人民银行营业管理部关于落实对代币发行融资开展清理整顿工作加强支付结算管理的通知》（本文简称《通知》），《通知》中强调要求各银行应立即暂停现有代币发行融资交易平台的非柜面支付结算服务。同时，中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会、保监会联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》（本文简称《公告》），《公告》主要从准确认识代币发行融资活动的本质属性、任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动、加强代币融资交易平台的管理、各金融机构和非银行支付机构不得开展与代币发行融资交易相关的业务、社会公众应当高度警惕代币发行融资与交易的风险隐患、充分发挥行业组织的自律作用六个方面提醒了广大投资者以及相关金融机构在代币发行方面的融资风险。

2018年12月，中央网信办发布的《金融信息服务管理规定》，明确了金融信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播虚假金融信息，加强金融信息服务者的自律性和自觉性，制定服务规范，加强信息管理。

2019年1月，中央网信办发布的《区块链信息服务管理规定》，从监管体系、备案和身份认证制度、安全评估制度等方面构建了区块链信息服务管理的基本框架。据赛迪（青岛）区块链研究院统计，截止到2019年底，我国区块链监管政策共出台13项，政策的主要特点为持续高压监管假借“加密数字货币”“区块链”名义的非法集资行为。除此之外，严格审查以区块链名义构建的虚拟货币交易平台，对存在违规、违法交易的平台进行封停处理，并对相关负责人依法惩处。

3.2 区块链金融领域监管逐渐探索

根据赛迪（青岛）区块链研究院各方面数据统计结果显示，区块链在我国金融领域的发展最为显著，金融经济也是我国提升国际竞争力和国家实力的关键所在，因此我国对于区块链在金融领域的监管积极探索。

一方面，我国从根本上对区块链进行监管。2018年10月，人民银行、银保监会、证监会联合发布了《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（试行）》，规定建立健全反洗钱和反恐怖融资内部控制机制等五大内容;2019年2月，银保监会发布了《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，对银行业金融机构提出了反洗钱和反恐怖融资工作要求。

另一方面，我国积极运用区块链的“链”式特点，采取“以链治链”的方式，利用区块链技术这种监管科技对金融行业进行监管。2019年2月，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部等发布了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，规范互联网金融在农村地区的发展，积极运用大数据、区块链等技术，提高涉农信贷风险的识别、监控、预警和处置水平。除国家层面出台金融领域监管政策外，我国广东深圳等地对城市金融行业应用发起监管之力。2019年1月，深圳市人民政府金融发展服务办公室发布了《关于促进深圳市供应链金融发展的意见》，研究利用区块链、人工智能等新兴技术强化供应链金融领域各类主体和供应链核心企业平台的动态监管;2019年4月，广东省人民政府发布了《广东省地方金融监管发展报告（2018）》，运用人工智能、大数据、区块链、云计算等科技手段，已初步建成功能齐备、模式创新的地方金融风险监测防控系统—金鹰系统。

3.3 区块链企业备案效果显现

随着区块链技术的不断发展和其天然具有防范交易风险的特性，“区块链+”模式逐渐兴起，并在许多行业落地。与此同时，区块链技术也存在着被滥用的现象，尤其是在区块链加互联网金融领域“暴雷”事件频发。如2018年7月，在P2P平台方面，短短8天时间40家平台相继暴雷，涉及金額高达1255亿元。为防范区块链信息服务安全风险，2019年1月，国家网信办发布《区块链信息服务管理规定》（本文简称《管理规定》），旨在明确区块链信息服务提供者的信息安全管理责任，规范和促进区块链技术及相关服务健康发展，为区块链信息服务的提供、使用、管理等提供有效的法律依据。其中需要特别强调的是，备案企业必须严格执行流程完成备案信息。同时，企业完成了备案，只是对主体区块链信息服务相关情况的登记，并不代表网信办对其机构、产品和服务的认可，已经备案的主体后续还需要接受网信办及有关部门的监督和检查。

根据调查，2019年以来，有近几十个“区块链骗局”项目（包括商城模式、社交平台、金融理财、游戏等）关闭，甚至被警方立案调查、被法院宣判等。自2019年1月至截止到2019年底，发布该项《管理规定》以来，国家互联网信息办公室公布两批共506家应用领域不同的区块链备案企业，与截止到2019年底工商备案的三万余家区块链企业形成鲜明对比，严厉打击了在国家和政府对区块链企业的大力扶持下，企业呈现出“蹭热点”的现象。同时，符合《区块链信息服务管理规定》的区块链企业，如华为、百度、京东、腾讯等，不论是在企业资金规模还是在核心技术研发上都有一定的实力，为我国在区块链技术创新、应用案例和解决方案上提供了重要支撑。

4 对我国区块链监管存在问题的建议

4.1 继续完善国家监管体系，加强虚拟货币监管制度

一方面，2019年2月英国金融行为监管局发布了一份报告认为，在ICO项目中，有78%是完全的骗局，另外的22%中虽不能说是完全的骗局，但其中仍有骗局的成分。就连被称为是区块链3.0时代的EOS在2018年被Whiteblock公司曝出根本不是区块链，而是“同构分布式数据库”，该公司表示“EOS与集中式云计算机构（客户端/服务器）一模一样，他们没有区块链或点对点网络的基本组件，且EOS上的交易并没有经过加密验证”。我国自2017年9月4日，中国人民银行等七部门联合发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》以来，虽然已经严厉打击了国内相关ICO、STO等非法融资活动，但根据调查目前的市场来看，仍然有一些团队在发展中打着国家、政府、国外认可等名号宣称自己的“链”是合法的，从而进行一些非法活动。因此，对于直接进行的ICO项目，不能停止监管，对于与ICO项目有类似表现的，应加强监管体系，包括针对假借区块链的非法融资活动要从舆情跟踪、群众举报、信息获取、网络监管等多方面进行监管。

另一方面，随着数字经济时代的到来，数字资产的发展已经开始进入公众的生活范围，越来越多的人开始接受虚拟货币、以数据形式存在的资产以及包括产权等在内的无形数字资产，人们也开始逐渐接受数字资产的交易。其实，在某种程度上来说，很多国家央行发行或正在推行的央行数字货币也是一种虚拟货币。从这个意义讲，日后数字资产之间的交易将可能会成为一种大规模交易方式。根据美国将在年内即将发布的《2020年加密货币法案》中提到，稳定币必须符合最高标准的金融监管要求。目前，我国央行也应做好相应的监管措施，全面解决监管鸿沟问题。

4.2 加快区块链法律法规制定，布局细分行业应用监管

2019年7月，经美国国会批准的《区块链促进法案》要求联邦政策层面成立的区块链工作组，需制定一个统一的区块链技术定义和标准，且规定区块链在非金融应用领域等其他领域的应用，推动美国在新一代信息技术创新发展方面的领先地位。可能是受Libra白皮书的影响，同时英国金融市场行为监管局发布的《加密资产指南》中规定了以区块链技术为基础的加密资产的类型、属性和使用范围。2018年12月，瑞士联邦委员会通过的《关于金融部门区块链法律框架的报告》中表示将进一步完善区块链技术框架，为瑞士区块链发展提供可持续条件。对比以上国家，目前我国在区块链技术的定义、类型、属性和适用范围，都还没有具体的相关法律法规。因此，建议国家加快区块链相关法律法规的制定，同时在一些区块链可使用的领域范围内（如司法、溯源、存证、保险、金融领域的应用），构建由国家牵头、各政府及相关单位落实细分的监管制度，统一的监管制度难以适应不同的应用场景，而不同的应用场景也需要定制的监管条例来约束节点行为、保证链上数据的真实合法性。

4.3 积极探索科技监管模式，继续发展“以链治链”创新监管方式

随着区块链技术在众多领域的创新性发展以来，全球各国开始重视区块链技术的布局规划，但相应的问题也随之而来。尤其是在金融领域，区块链技术的发展在变革了传统金融“现金+柜台”的服务方式之后，又出现了以区块链技术为基础的供应链金融等新的业务模式。区块链技术在推动金融领域发展的同时，也带来了金融监管问题。对此，2015年，英国金融行为监管局提出了三个监管沙盒：监管沙盒、产业沙盒、保护伞沙盒。

英国最先实行的是监管沙盒，该工作机制实行以后，区块链的各种应用一直名列其测试榜首。但随后，英国自身及其他国家相继提出了该监管沙盒存在一些问题。而我国是最先开始进行产业沙盒的国家，2017年我国开始研发泰山沙盒，并于2017年底落地青岛崂山。该沙盒系统可以将多个应用场景写入，如供应链、交易、结算、支付、投资管理、共享经济等，为后续区块链技术相应的应用场景发展提供产业知识。

北京航空航天大学数字社会与区块链实验室主任、中国信息界区块链研究院院长蔡维德，曾在2018年中国国际智能产业博览会上表示：对于政府，产业沙盒是一个非常强的监管利器，可以在任何一条开发的链上进行试验，使用的技术也是公开、公平、科学的，而不是像沙盒监管一样是靠一个行政流程来进行的，产业沙盒完全是用科技来进行评估的。在产业沙盒方面，我国是先行者，发展产业沙盒是促进我国整个区块链产业前进的重要支撑，使我国在区块链产业方面领先发展。

同时，我国央行、广东深圳等地方政府已经开始积极运用区块链的“链”式特点，采取“以链治链”的方式，利用区块链技术对金融行业进行监管。根据广东省地方金融风险监测防控中心相关数据显示，广东省防控中心利用“金鹰系统”发现影响广东的疑似非法金融活动企业1971家，日均活跃用户数超300万。其中，非法集资类456家，非法黄金类244家，非法外汇类112家，非法代币类30家等，提交风险提示函270份。以上数据表明，该系统对于金融风险的监测与防控效果显著。对于此种“以链治链”的方式，应该给予大力支持，同时也要继续探索更多创新监管方式。

5 结束语

自2019年10月24日中共中央政治局就區块链技术发展现状和趋势进行集体学习之后，各省市领导人密切关注区块链发展状态，在多项会议上强调发展区块链的重要性，打造区块链先行应用试点地区。但同时，在数字经济时代，在推动区块链技术以及产业进一步发展壮大的过程中，更要注重相关重点领域或细分领域的监管，推动区块链在实体经济领域健康有序发展。本文从全球角度出发，主要分析了世界各国区块链监管政策的进展和特点，以及我国区块链监管政策的态势和方向，并对比我国和国外在区块链监管方面的差异，提出适合我国区块链监管的建议，为我国区块链产业健康有序发展提供可参考意见。

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