当代中国治理与发展：基于界面治理框架的视角*

李文钊

治理是一个连接理论与实践的叙事载体，它被研究者和实践者所广泛接受和认同。(1)Bevir M.(ed.)，The SAGE Handbook of Governance，Thousand Oaks, Sage, 2011.治理成为社会科学的“时髦”和跨学科的研究议题，也成为避免国家失败的“灵丹妙药”，它构成了学者和实践者讨论国家和政府问题的最大公约数。(2)Chhotray V., & Stoker G.，Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach， Springer, 2008.(3)Levi-Faur D.(ed.)，The Oxford Handbook of Governance，Oxford University Press, 2012.与此同时，由于不同学科在各自的理论脉络之下使用治理这一术语，不同实践者在多样性情景之下讲述治理故事，这意味着治理可以指称任何事情，治理的内涵和外延一直存在广泛争论，缺乏分析性使得治理有可能成为一个空洞无物的词汇。(4)Pierre J.(ed.)，Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy，Oxford University Press, 2000.(5)Rhodes R.A.，“Understanding Governance: Ten Years On”,Organization Studies, 2007, 28(8)：1243-1264.(6)Heinrich C.J., Lynn Jr L.E., & Milward H.B.,“A State of Agents? Sharpening the Debate and Evidence over the Extent and Impact of the Transformation of Governance”，Journal of Public Administration Research and Theory, 2010, 20(suppl_1)：13-19.(7)李文钊：《理解治理多样性:一种国家治理的新科学》，《北京行政学院学报》2016年第6期。正如戴维·利维福莱所言：“治理被指称很多事情，包括一个流行语，一个时尚，一个框架性工具，一个跨越不同学科的概念，一个伞状概念，一个描绘性概念，一个不可靠的概念，一个空洞的指示，一个用于逃避的词汇，一个崇拜物，一个研究领域，一个研究路径，一个理论和一个视角。”(8)Levi-Faur D.,“From ‘Big Government’ to ‘Big Governance’”，in Levi-Faur D.(ed.),The Oxford HandBook of Governance, Oxford University Press, 2012, p3.

那么，我们如何讲述中国的治理故事？更进一步，如何对中国治理进行诊断，发现其中的模式，寻找存在的问题，提出改进治理质量的建议？对这些问题的回答，应该成为公共管理研究者的理论自觉和历史使命。对这些问题的回答，本文将遵循赫伯特·西蒙和埃莉诺·奥斯特罗姆所倡导的诊断研究路径(Diagnosis Approach)，注重本体论框架(Ontological Framework)的建构，并以此为基础，重点描述当前中国的治理故事。(9)Simon H.A.,Administrative Behavior,Simon and Schuster,1997.(10)Ostrom Elinor,“A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas”, Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, Vol.104(39): 15181-15187.为此，本文将从分析性框架的视角理解治理，基于现有的治理理论研究进展，建构一个治理研究的本体性框架，对中国治理与发展进行分析，重点关注当前的治理改革，讨论中国可能的治理变革趋势，以及推进高质量治理的一些设想和主张。

一、治理与中国治国理政实践模式

治理作为一种流行语，如何与实践相契合，一直是治理研究者关注的话题。如果两者不能够很好地匹配，治理有可能成为另一种“迷思”，要么给当地治理实践带来损害，要么仅仅是当局应对环境的“窗饰效应”(Windows Dressing)。(11)Christensen T., & Lgreid P.,“The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”，Public Administration Review,2007, 67(6):1059-1066.事实上，治理研究的早期倡导者罗兹很早就意识到“日常生活”(Everyday Life)的重要性，强调治理研究的“解释转向”，倡导解释性治理(Interpretive Governance)，重视行动中意义、信念、实践、行动、传统和困境对于治理的影响，并不认为存在一种唯一的治理法则适应所有情景，需要去发掘多样性情景之下的治理故事。(12)Bevir M., & Rhodes R.A.(eds.),Routledge Handbook of Interpretive Political Science,Routledge, 2015.

对于中国而言，我们需要处理作为舶来品的理论与中国实践之间关系，要经过话语再建构与实践的再调适实现理论与实践的平衡，这也正是当前中国特色社会科学话语体系讨论的核心。(13)薛澜、张帆：《公共管理学科话语体系的本土化建构:反思与展望》，《学海》2018年第1期。2013年，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这意味着国家治理体系和治理能力现代化已经上升到国家战略高度。当研究者对于治理理论的内涵和外延存在广泛争论时，治理已经成为中国官方话语和叙事方式，并对中国的治国理政实践产生广泛影响，这无疑对治理理论研究者提出了较大挑战。

从治理的视角思考中国治国理政实践，讲述中国治理故事，目前形成了四种传统，即治理理论研究、国家治理体系和治理能力现代化研究、政治学中的威权体制研究、经济学和社会学有关中国治理模式研究。

第一类是对西方治理理论的引进和介绍，并寻找与西方治理理论相契合的案例，这类研究可以归结为治理理论的一般性研究，中国治理故事只是一般性理论的表征。(14)Ansell C. & Torfing J.(eds.)，Handbook on Theories of Governance，Edward Elgar Publishing,2016.治理研究学者主要围绕“什么样的治理”“何种类型的治理”等问题有较多讨论，并形成研究治理的不同理论谱系，如社会治理(Society-centered Governance)、国家治理(State-centered Governance)、合作治理(Collaborative Governance)、适应性治理(Adaptive Governance)、等级治理(Hierarchy Governance)、共同治理(Co-Governance)、自主治理(Self-Governance)、多层次治理(Multi-level Governance)、网络治理(Network Governance)、元治理(Meta-Governance)、互动治理(Interactive Governance)、解释性治理(Interpretive Governance)、多中心治理(Polycentric Governance)、混合治理(Hybrid Governance)等。(15)李文钊：《理解治理多样性:一种国家治理的新科学》，《北京行政学院学报》2016年第6期。这意味着，治理通过增加修辞而成为不同的指称，实现了治理内涵的多样性。由此带来的问题是，治理是否包含着某种最低程度的“共识”，还是仅仅是一种“装饰”行为？

第二类是在国家治理体系和治理能力现代化的话语之下展开，思考其内涵、路径和模式。(16)蓝志勇通过对现代化国家的发展经验和政治理论的回顾，提出“如何全面建立现代化的治理体系，中国面对两大挑战。一是思维范式的挑战，一是管理技术的挑战。”(17)蓝志勇、魏明：《现代国家治理体系:顶层设计、实践经验与复杂性》，《公共管理学报》2014年第1期。薛澜在讨论中国国家治理现代化之路时，提出国家治理现代化包含四个命题，即国家基本政治制度、国家治理的价值体系、国家治理体系和国家治理能力，认为中国国家治理现代化道路是“顶层设计与泥泞前行”相结合的过程。(18)薛澜：《顶层设计与泥泞前行:中国国家治理现代化之路》，《公共管理学报》2014年第4期。

第三类是政治学研究者对中国政治的观察，他们思考中国政治与西方政治有哪些差异性，如何进行描述，于是提出了与民主政治相对应的威权政治(Authoritarian Politics)的思维范式，并构造了多样性的威权政治分析框架，以此为基础讲述中国治理故事。(19)Nathan A.J.,“Authoritarian resilience”,Journal of Democracy, 2003, 14(1): 6-17.对于威权体制的特征，学者们会强调其不同的方面，其典型包括：地区分权的威权体制(Regionally Decentralized Authoritarian，RDA)(20)Xu C.,“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”,Journal of Economic Literature, 2011，49(4):1076-1151.、实验主义治理(21)Heilmann S.,“From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process”,The China Journal, 2008, (59)：1-30.、威权的韧性(Authoritarian Resilience)(22)Nathan A.J.,“Authoritarian resilience”,Journal of Democracy, 2003, 14(1): 6-17.、革命性的威权主义(Revolutionary Authoritarianism)(23)Perry E.J.，“Studying Chinese Politics: Farewell to Revolution? ”The China Journal, 2007, (57)：1-22.、分权的威权主义(Decentralized Authoritarianism)(24)Landry P.F.,Decentralized Authoritarianism in China: The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era,Cambridge University Press, 2008.、协商式威权主义(consultative authoritarianism)(25)Teets J.C.“Let Many Civil Societies Bloom: The Rise of Consultative Authoritarianism in China”, The China Quarterly, 2013, (213):19-38.、分离式威权主义(Fragmented Authoritarianism)(26)Lieberthal Kenneth & Michel Oksenberg,Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, Princeton University Press, 1988.和抗争式威权主义(Contentious Authoritarianism)(27)Chen X.,Social Protest and Contentious Authoritarianism in China,Cambridge University Press, 2012.。

第四类是经济学和社会学者对中国国家治理的研究，他们基于各自的理论传统，提出了不同的理解框架，如一统体制与有效治理等。(28)周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第11期。冯猛、艾云和刘世定(2018)在近期一项理解政府行为与制度安排的研究中，对经济学者和社会学者有关政府研究，尤其是地方政府研究的理论进行了述评。(29)冯猛、艾云、刘世定：《理解政府行为与制度安排》，载《经济社会学研究》(第5辑)，社会科学文献出版社, 2018年。他们从地方政府间的竞争与合作及行为假定、政府的单目标与多目标的行为假定、辖区经营与地方政府追求“主动权”假定等出发，对经济学和社会学中比较流行的“中国特色财政联邦主义”模型、“政治锦标赛”模型、“主动权”行为假定、政府治理边界模型、“权威体制—有效治理”模型、统治风险最小化模型、项目制模型等进行了分析。

中国治理现实的复杂性、治理理论的多样性和不同话语的差异性，使得中国治理研究呈现“盲人摸象”的特征。不同研究者从不同理论视角对中国治理现实的不同层面进行观察，得出差异性的结论和观点。应该说，这些探索有利于加深我们对中国治理的理解和认知，“盲人摸象”本身就是复杂性、多样性和差异性的应有之义。不同学者从自身视角出发形成对中国治理研究的“偏见”，而如何避免“盲人摸象”成为新的“巴比塔”，阻碍我们对中国治理全貌的认识，这成为当前中国治理研究的最大挑战。

与此同时，由于我们对中国治理研究和认知存在“偏见”，按照这些思想指导实践可能会引发中国治理危机。(30)Ostrom V.,The Intellectual Crisis in American Public Administration,University of Alabama Press, 2008.中国治理的思想危机会进一步限制其发展，并且有可能导致“身份危机”。人们理解和认识中国治理的知识之后，不仅不能够指导实践，而且还会对实践产生负面影响，这与治理科学作为一门应用型社会科学的定位不相符。要告别中国治理的思想危机，就需要让知识“有用”，并且实现知识改善社会的价值诉求，这对中国治理研究变革提出新挑战。(31)Jilke S.,Van de Walle S.,Kim S.,“Generating Usable Knowledge through an Experimental Approach to Public Administration”,Public Administration Review, 2016,76(1): 69-72.我们认为，要实现“有用”知识，在知识生产与知识应用之间有效平衡，就需要治理研究的方法论变革。接下来，本文将基于人工科学的视角，提出一个理解中国治理与发展的本体论框架，以实现对中国治理故事的描述、解释、诊断与设计。

二、界面治理分析框架：界面、功能与内部结构

本体论框架对于学科的发展具有极其重要的作用，这在自然科学领域得到普遍认可，但是社会科学还没有给予足够重视。(32)Ostrom Elinor,“A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas”,Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, Vol.104(39): 15181-15187.通过引入本体论框架的概念，埃莉诺建立一个理解和认知现实的系统思维方式，她认为我们可以从框架、理论与模型来研究世界。对于框架，埃莉诺指出，“一个一般框架的发展和使用可以帮助研究者去发现在进行制度分析时需要考虑的要素，以及这些要素之间可能关系。框架可以帮助进行诊断和规范研究。他们提供了更为一般的变量，用于分析所有的制度安排。”(33)对于理论，埃莉诺认为，“理论的发展和使用能够帮助分析者明确框架中要素与特定问题的相关性，以及关于这些要素的一般性工作假设。因此，理论主要关注一个框架，并且为分析者提供有关诊断现象、解释过程和预测结果的特殊假设。”(34)对于模型，埃莉诺指出，“模型的发展和使用主要是为了在有限的参数和变量之间作出精确的假设。逻辑、数学、博弈论、实验、仿真和其他工具等被用来系统地探究这些假设在有限结果中的后果。”(35)Ostrom Elinor，“Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework”，in Theories of the Policy Process, 2nd ed., Paul Sabatier Boulder(ed.),Westview Press, 2007, p.25，p.25，p.26.这意味着，认知世界既可以从模型出发，逐渐发展理论和形成框架，也可以从框架出发，基于框架来建构理论和模型。与从模型相比，框架更具有系统性、扩展性和包容性，这是我们试图发展诊断中国治理与发展本体论框架的根本目的。

通过建构本体论框架，可以包容多样性的治理理论和中国治理实践，对中国治理实践进行描述、解释、诊断、设计和提升，实现知识的累积性增长。为此，我们基于西蒙和文森特·奥斯特罗姆提出的人工科学思想，结合复杂系统理论，提出了一个诊断中国治理与发展的界面治理分析框架。(36)Simon H.A. The Sciences of the Artificial,MIT Press, 1996.(37)Ostrom V.,“Artisanship and Artifact”,Public Administration Review , 1980,40 (4):309-317.文森特·奥斯特罗姆认为，看待和研究公共行政现象应该从技艺与人工物品的思路出发，公共行政是一个包含人类技艺的人工物品，理解人工物品需要考虑设计者目的，这使得公共行政不能够纯粹从自然科学出发来进行研究。西蒙指出社会科学最本质的特征在于其人工性，所有研究对象都包含着人类的价值和目标，这使得社会科学不同于自然科学，为此他提出了不同于自然科学的人工科学设想。人工科学思想意味着治理科学是一门社会科学，而不是自然科学，区分两者的关键是治理科学包含着目的。

在西蒙看来，人工科学不同于自然科学，人工物与自然物的主要区别有四点：(1)人工物是由人类合成的；(2)人工物可能模仿了自然物的某些方面，但是缺乏后者的实质内容；(3)人工物可以用功能、目标和适应来定义；(4)人工物既用描述性词汇，也用规范性词汇来讨论。(38)Simon H.A,The Sciences of the Artificial, MIT Press, 1996, p.5,p.6.于是，西蒙对于人工物给出了一个对称性定义：“人工物可以被想象成为一个汇合点，一个界面(Interface)，这一界面处于内部环境和外部环境之间，内部环境就是人工物的实质和组织模式，外部环境就是人工物运行的环境。”(39)Simon H.A,The Sciences of the Artificial, MIT Press, 1996, p.5,p.6.于是，功能与目标、内部结构、外部环境构成了人工科学三个最核心的要素，自然科学对三个要素的其中两个发挥作用，即内部结构和外部环境都需要遵循科学逻辑。

复杂系统是对治理现实的另一个刻画，它强调治理系统自身的复杂性，以及治理对象系统的复杂性。对于复杂系统，西蒙指出其包含两个最基本的特征，即等级性和可分性。可分性意味着复杂系统可以划分为子系统和要素，等级性意味着复杂系统是按照层级来组织，这种层级组织的特性使得复杂系统具有一定的自主性，单一子系统功能不完善并不会对复杂系统产生太大影响。复杂系统与人工科学之间存在内在联系，复杂系统也是人工科学的研究对象，而正是因为复杂系统的重要性，这使得我们将其作为描述中国治理现象的一个关键概念。治理系统既是复杂系统的设计者，又是复杂系统的构成要素，这使得复杂系统治理成为治理科学面临最大的挑战。

基于文森特和西蒙的人工科学思想和复杂系统理论，我们提出界面治理分析框架，将界面作为治理研究最核心的变量，任何一个治理过程是治理界面的建构过程，通过治理界面来实现治理功能和目标，从而应对环境的挑战。(40)李文钊：《理解中国城市治理：一个界面治理理论的视角》，《中国行政管理》2019年第9期。为此，诊断中国治理与发展，可以从界面、功能与目标、内部结构、外部环境等四个要素出发对治理过程和治理问题进行分析，从而实现提升治理质量的目的(见图1)。一旦考虑复杂系统治理界面，这涉及如何处理不同治理界面之间内在组织和逻辑关系，这是分析范式转换，即从单一界面治理分析到多界面治理体系。

图1 界面治理分析框架(41)李文钊：《理解中国城市治理：一个界面治理理论的视角》，《中国行政管理》2019年第9期。

埃莉诺·奥斯特罗姆指出，分析框架最重要的特征是可以对每一个要素进行深挖，形成二级变量或三级变量。(42)Ostrom Elinor,“A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas”,Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, Vol.104(39): 15181-15187.研究者可以根据需求和分析尺度，来决定研究的层次。基本的描述，可以只关注一级变量，而更深入的分析则需要关注二级变量或三级变量，有些甚至需要关注四级变量。同样，我们也可以根据研究需要，继续对界面、内部结构、功能或目标、环境等进行细分，探讨这些不同要素的二级变量或三级变量，为诊断中国治理与发展提供分析框架(见表1)。当前，我们根据研究的需要，进行了三级变量的区分，这些变量是理解中国治理实践的基础。

表1 界面治理分析框架要素(43)该表为作者自制。

对于环境要素而言，其核心是治理界面的外部影响因素，既包括物理生态环境，也包括政治、经济、社会等环境，还包括文化、价值观和信仰等环境。环境与治理界面会进行双向互动，环境会提供治理界面的约束条件，治理界面通过适应环境变化来实现自身功能和目标。当然，治理界面也通过自身努力来改变环境，使得环境更好地适应自身需求。环境也可能成为治理界面的对象，如自然环境和资源治理界面就是将环境本身作为治理对象。从这个意义上，埃莉诺·奥斯特罗姆在后期开发的社会生态系统(SES)就可以看作是针对生态环境构造的治理界面，治理界面的组织和运行模式会对绩效产生影响。(44)Ostrom Elinor,“A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas”,Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, Vol.104(39): 15181-15187.

对于目标与功能而言，其核心是治理界面最终追求的目标，对于治理界面的目标与功能，既可以从治理系统自身的视角进行定义，也可以从治理系统作为复杂系统子要素的角度来定义。人类社会建构治理系统，离不开对目标的追求。治理最初是与公共问题和集体行动联系在一起，通过治理实现问题解决和公共利益。同样，对于治理系统好坏的判断，在很大程度上取决于其是否能够实现设定的目标？由于治理在本质上涉及权力配置，这使得复杂系统的治理界面的目标包含着双重目标，一方面治理界面自身具有可衡量的目标，另一方面治理界面需要为复杂系统目标提供支撑。简而言之，对于复杂系统的治理界面的目标与功能，可以从治理自身和治理的社会意义两个方面来衡量。

对于治理界面而言，这是界面治理分析框架的核心变量，通过治理界面其他要素得以组织和运行。界面是界面治理分析框架的重点，它是其他要素得以产生的基础，有了界面才能够区分内部结构和外部环境。此外，界面总是与功能联系在一起，界面要实现其功能以应对环境挑战。在西蒙的最初定义中，界面基本上与人工物等同，这也使得界面本身包含着可变性，人类可以根据不同功能和目标来构造治理界面。当前，可以从领域和层次的角度对治理界面进行分类：领域主要是横向层面的内容，它涉及治理的对象，一旦治理与对象相结合就构成了实质性治理的主要内容；层次主要是纵向层面的内容，它涉及治理的范围，不同层级的治理其范围不同。由于人类需求的多样性、公共事务的复杂性和信息技术的进步，一些兼具横向界面治理和纵向界面治理特征的混合界面治理正在形成，如流域治理界面、空间治理界面、网络治理界面等。

对于内部结构而言，其核心是治理界面要发挥其功能需要什么样的支撑，它涉及不同行动者之间的集体行动，组织、制度、技术、文化、网络等是激励和约束个人以实现治理功能和目标的手段和方式。界面最本质的含义是以一体化的方式开展行动，治理界面是以一体化界面来实现有效治理。要达到一体化行动，就需要用制度、技术和文化等方式来支撑界面的运行和构造秩序。界面的类型不一样，其内部结构也不一样，从而内部结构的组织和运行模式也不一样。制度的集体行动框架就是讨论不同组织之间如何实现集体行动的问题，这可以看作是在一个组织是其构成要素的治理界面之下如何进行集体行动的探索。(45)Richard C.Feiock,“The Institutional Collective Action Framework”，Policy Studies Journal, 2013,41(3)：397-425.

任何分析框架的建立，都是为了更好地帮助研究者和实践者理解和认知世界，进而最终达到提升人类福祉的目标。简而言之，研究者和实践者利用界面治理分析框架，应该可以对中国治理与发展进行描述、解释、诊断、设计和规范。描述和解释是科学的逻辑，它强调探究和发现中国治理现象背后的规律，描述对是什么的问题进行回答，解释对为什么的问题进行回答。诊断、设计和规范则是问题解决的逻辑，它强调通过对中国治理实践的诊断，提出改进治理实践的手段和方法。对中国治理和发展进行描述，则是进一步深入探究的基础。接下来，我们将结合界面治理分析框架，对中国治理与发展的实践进行描述。

三、诊断中国治理与发展：基于复杂系统的界面治理分析框架

基于界面治理分析框架，我们可以根据环境、界面、功能与目标、内部结构等四个要素对中国治理实践进行描述，这是进一步诊断问题和设计方案的基础。从界面治理分析框架的视角看，中国改革过程是治理界面不断重构的过程，而随着十九届三中全会对深化党和国家机构改革的部署，以及十九届四中全会对“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的顶层设计，这使得中国正在形成自身比较完善和定型的治理界面体系。通过引入界面治理分析框架，我们可以更好地理解中国之治的内在逻辑和体系。

人工物不同于自然物的关键在于其目的性，对于中国治理界面的目标和功能分析成为一切研究的出发点。由于界面在界面治理分析框架中发挥关键和核心作用，根据前面的分类框架，接下来将从横向界面治理和纵向界面治理二个维度来考察中国复杂系统的治理界面。界面具有对称性作用，界面之外属于外部环境，界面之内属于内部结构，环境与界面之间复杂互动将会在下一部分中讨论，这一部分只讨论其界面的内部结构运行。

1.复杂系统的治理界面的目标与功能：国家治理体系和治理能力现代化。

治理界面作为人工物，它包含着设计者意图、价值和目标。对于中国治理而言，其最根本的目标是推行国家治理体系和治理能力现代化。由于治理系统是更大复杂系统的组成部分之一，这使得治理界面除了有自身目标之外，还需要实现更大复杂系统的目标。自身目标是针对治理界面而言，而社会目标则是治理系统作为复杂系统构成要素之一应该承担的责任和义务。从这个意义上看，治理是一个过程性活动，通过治理来实现人类所珍视的其他价值。根据表1的界面治理的分析框架，结合十九大报告、十九届三中全会和四中全会的论述，中国治理系统已经形成了自身的目标和功能，以及治理系统所需要实现的社会目标和功能，自身目标和社会目标两者有机统一。

中国治理界面的自身目标。对于中国治理界面应该追求的目标，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次进行了明确，它提出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”根据这一界定，中国治理界面的目标主要有两个衡量维度，一是制度维度，二是治理体系和治理能力维度，前者强调制度的成熟、定型、完善和优越等方面，后者强调国家治理体系和治理能力现代化。这些目标既是衡量中国治理界面功能实现程度的判断标准，也是中国治理界面需要追求的价值。

中国治理界面的社会目标。治理作为一个过程，其最终目标是人类自身的发展，治理本身并不是终极目标。对于中国治理界面的社会目标，党的十九大报告进行了界定，它将中国从2017年到本世纪中叶的目标划分为两个时期，一个时期是从2017年到2020年，另一个时期是2020年到本世纪中叶，对于前一个时期的目标是全面建设小康社会，对于后一时期的目标又划分为两个阶段，分别是：“第一个阶段，从二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。……第二个阶段，从二○三五年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”很显然，中国治理系统需要为物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明提供支撑，这些文明也是衡量中国治理系统是否实现目标的最终判断标准。

2.复杂系统的横向界面治理：“五位一体”的治理逻辑。

对于界面治理理论而言，治理界面是理解这一理论的核心，也是进行分析的出发点和落脚点。因此，中国治理要形成自身特色，就是探索适合自身国情的治理界面体系。对于中国的探索与发展，如前所述，我们可以从横向和纵向两个维度来划分中国治理界面体系。对于横向维度而言，主要是根据领域，将治理事务划分为赫伯特·西蒙所称的“可分解”的子系统。(46)Simon H.A,The Sciences of the Artificial, MIT Press, 1996.将公共事务根据事务属性进行分类治理，有利于组织注意力分配从串联处理向并联处理转变，以提升治理质量和治理效率。(47)Simon H.A,Administrative Behavior,Simon and Schuster, 1997.

对于复杂系统的横向界面，中国改革开放40年进行了探索，逐步形成了“五位一体”的治理逻辑。(48)许光建：《从“两手论”到“五位一体”总体布局思想——社会主义事业总体布局的40年历史演进》，《人民论坛》2018年第33期。“五位一体”的治理逻辑意味着中国公共事务治理的界面划分为五个子界面系统，即政治界面、经济界面、社会界面、文化界面和生态界面，形成了独具特色的政治治理、经济治理、社会治理、文化治理和生态治理。为了分析的方便和可操作性，对于政治界面、经济界面、社会界面、文化界面和生态界面的治理，我们可以想象成“治理+领域界面”，即我们所讨论的横向界面治理。在“治理+领域界面”中，基于可分析性的考虑，可以将领域界面治理想象成为治理系统与领域界面之间互动，这也是实质性治理的核心内涵(见图2)。以社会治理界面为例，它是社会界面与治理系统之间有机互动，形成一个对社会进行治理的社会治理界面。(49)李文钊,荆小娟：《诊断中国社会管理:一个理论考察》，《中国行政管理》2012年第3期。针对社会治理界面的建设格局，党的十九届四中全会提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”埃莉诺·奥斯特罗姆提出的社会生态系统理论(SES)，其实就是建构了一个分析生态系统界面治理的分析框架。(50)Ostrom Elinor，“A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas”, Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, Vol.104(39): 15181-15187.

图2 横向界面治理的分类框架(51)该图为作者自制。

“治理+领域界面”不仅意味着单一界面的治理，还意味着不同界面之间互动以及其治理逻辑。以文化治理界面为例，文化产业就涉及文化界面和经济界面，对文化产业治理就是“治理+文化界面+经济界面”。文化还涉及政治和价值观，它要求文化能够与政治有机结合，此时文化治理就是“治理+文化界面+政治界面”。同样，文化也会对社会界面、生态界面产生影响，这使得社会界面治理和生态界面治理都会涉及文化因素，它是多个界面之间复杂互动，治理过程是一个多界面之间协同治理过程。

3.复杂系统的纵向界面治理：中央统一领导和地方自主性相结合的治理逻辑。

中国除了在横向层面进行治理探索之外，还在纵向层面进行了治理探索，形成了具有中国特色的纵向治理界面体系。纵向界面治理主要是根据治理的规模和范围来进行划分，不同规模涉及治理范围不同，形成“治理+规模界面”的界面治理体系。对于纵向界面治理又可以从国内和国际两个维度划分，国内维度的纵向界面治理主要涉及中央与地方之间的关系，它是对不同层次纵向界面治理体系的重构；国际维度的纵向界面治理主要涉及全球治理界面的形成。

在一国之内，复杂系统的纵向界面治理核心是处理中央与地方关系，它需要通过配置不同规模的治理界面来实现对公共事务有效治理。在纵向界面治理方面，最重要的难度是处理行政层级和公共事务自身规模与范围之间关系。由于行政层级是固定的，而区域发展则有自身规律，尤其是城市化进程会对原有的行政层级体系进行挑战。当前，中国形成了中央、省、市、县、乡镇、社区等不同层级的治理，这些固定类型的行政层级可能不适应公共事务发展规律和需求，这使得中国开始探索纵向界面治理变革。在纵向界面治理变革中，一个重要内容是加强区域治理界面的重构，以实现区域协调发展和都市圈建设，从而推动中国城镇化战略。在区域治理界面建构中，比较典型的包括京津冀协同治理界面、长三角一体化治理界面、粤港澳大湾区治理界面的建设。在区域治理界面的建构中，规划和组织是主要手段，通过规划为区域治理界面谋划方向，通过成立协调小组来实现集体行动。在国内的纵向界面治理体系中，目前比较重要的纵向界面包括：基层治理界面、地方治理界面、城市治理界面、省域治理界面、区域治理界面和国家治理界面，这些界面间存在复杂的嵌套关系(见图3)。

图3 纵向界面治理的分类框架(52)该图为作者自制。

随着全球化进程，公共事务的范围和规模越来越超越一个国家的界限，这使得治理的层次需要跨越国家界限，为此全球治理界面成为纵向治理界面的重要内容。对于公共事务的范围和规模超越国界并进行治理变革的典型代表是欧盟的建立，欧盟是一个超越于国家治理层面的更高层次治理界面。欧盟的治理既为超越国家层面的纵向界面治理提供了经验，也对人类自身的民族国家治理界面提出了挑战。当前，人类面临着很多重要的治理难题，如全球气候变暖、全球安全风险防范、全球卫生体系建设等不同类型的全球性公共事务治理，这就需要建立一个协调不同国家与国家之间关系的纵向治理界面。中国在全球治理界面的重构中，提出了“人类命运共同体”的思想，并尝试建立多边的全球治理体系。

4.复杂系统的混合界面治理：横向界面和纵向界面相融合的治理逻辑。

中国治理除了按照横向维度和纵向维度进行治理界面划分之外，当前正在根据公共事务自身的属性形成横向和纵向相结合的混合治理界面。这些混合治理界面的形成，使得中国治理能够很好地适应民众需求和公共事务自身规律。对于混合界面治理而言，比较典型的是流域治理、空间治理和网络治理等，可以预期，随着公共事务复杂性增多、民众需求多样性和技术复杂，未来还会出现更多具有混合特征的治理界面。

流域治理界面的重构就是一种既包括横向治理界面，又包括纵向治理界面的混合型治理界面。通常而言，流域可能会跨越很多省份，对于流域治理就会涉及对很多省域不同类型和不同层次治理主体的协调，它既是一个生态领域层面的治理，又是一个纵向层面的治理。对于中国而言，最重要的流域治理就是长江、黄河、珠江、太湖等治理。空间治理界面的重构则是以物理空间为依据，来重新整合横向界面和纵向界面的治理，使得空间成为整合不同类型和层次治理的主要依据。目前，空间治理主要是通过“多规合一”来实现不同类型和层次治理界面的统一，空间成为一种治理界面建构的依据。同样，网络治理界面作为一种虚拟界面，由于其跨越不同领域和层次，对其进行治理也涉及对横向界面和纵向界面治理的整合，网络成为治理的新领域和新界面。

随着信息技术的发展，基于横向治理界面和纵向治理界面相融合的混合治理界面将会成为一种趋势，数字政府就是这种混合界面的重要推动力量。当前中国正在推行“互联网+政务服务”变革，通过互联网技术实现横向治理界面和纵向治理界面的有机整合，成为一个包容横向治理界面和纵向治理界面的一体化界面，这成为治理变革的新趋势。在“互联网+政务服务”中，既涉及各个部门的政务服务，又涉及不同层次的政务服务，“跨部门、跨地区、跨层次”成为“互联网+政务服务”改革的方向，而这些改革的实质是建立混合的治理界面。

5.复杂系统的内部治理结构：党领导国家和多元共治的治理逻辑。

治理界面要实现其功能和适应环境，就需要有良好的内部治理结构支撑。内部治理结构是一个集体行动问题，它涉及处理不同行动者之间关系，属于制度性集体行动的范畴。(53)Richard C.Feiock,“The Institutional Collective Action Framework”，Policy Studies Journal, 2013,41(3):397-425.制度性集体行动强调集体行动中的行动者很多时候不是个人，而是由组织构成，它需要协调不同组织间关系。社区治理界面属于社会治理界面的子界面，其内部治理结构就涉及协调社区治理界面中不同的行动者，如党委、上级政府、街道、基层党组织、居委会、业主委员会、社会组织、物业管理公司、居民个人等多样性主体。因此，治理的重要问题是如何协调不同治理主体来实现公共问题的解决、公共服务的提供和公共价值的实现。

对于治理界面的内部结构而言，集体行动需要依靠制度、文化和技术等手段来实现有效治理。制度是规范行动者之间关系的规则，可以从认知、行为和规范等视角去理解，它允许、禁止和限制行动者的行动。(54)李文钊：《论作为认知、行为与规范的制度》，《公共管理与政策评论》2017年第2期。埃莉诺很早就认识到，个人可以通过制度渐成来实现集体行动，从而解决他们自身面临的公共困境。(55)Ostrom E.,Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action,Cambridge University Press, 1990.当前，中国在公共事务治理中，正在形成党领导国家和多元共治的治理逻辑，通过建立党的领导制度和一系列制度安排，来协调各方面关系，实现治理中共建、共治和共享的治理格局。在形成各方共治过程中，制度发挥着重要作用。十九届四中全会就是要为不同类型和层次的治理界面提供制度体系，使得治理界面在制度系统之下有效运行。

除了制度之外，技术和文化也在推动不同治理主体之间的集体行动方面发挥着重要作用，技术治理成为治理变革的主要方向。(56)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。技术治理的核心是利用信息技术的发展，将技术更多应用于治理之中，实现公共事务的有效治理。技术治理被应用于智慧城市、公共安全、社区治理、政务服务、组织运行等不同领域中，无论是横向层面的治理界面、纵向层面的治理界面，还是混合层面的治理界面都离不开技术，技术成为界面的内部结构有效运行的关键支撑，也是界面与环境之间互动的重要手段和方式。而良好的治理要具有可持续性，最终需要形成一种治理传统、习性和价值，这是文化在界面治理中发挥作用的体现。

当不同治理行动者在治理界面之下，依托制度、技术和文化等进行集体行动时，他们会形成不同的关系模式，这是治理界面的内部结构的表现形式。对于治理界面的内部结构，可以呈现不同的方式，如等级结构、契约结构、协商结构和网络结构等不同类型。对于内部结构的互动过程及其特征的关注，是德国学者弗里茨·沙普夫(Fritz W.Scharpf)所倡导的“行动者中心的制度主义”研究的核心议题。(57)Scharpf F.W.,Games Real Actors Play: Actor-centered Institutionalism in Policy Research,Routledge, 1997.良好的内部结构是治理得以持续的基础，也是治理改革中应该关注的重要内容。

四、迈向弹性、稳健性和适应性的多界面治理体系

一旦引入时间的因素，界面治理理论就需要从静态走向动态，这也是治理界面与环境之间不断调适的过程。治理界面体系是由一系列嵌套、叠加治理界面组成的，不同治理界面满足不同的功能，应对多样性的公共事务和满足差异性的需求。一个国家的治理界面体系既会受到国内环境的影响，也会受到国际环境的影响。由于环境本身在不断变化，治理界面需要实现其功能也需要进行变革。当环境发生变化，而治理界面没有随之进行适应性变革时，就会出现治理失灵的现象。

成功的治理一般意味着治理界面体系能够适应环境变化，实现可持续发展。由于环境本身一直处于变化之中，这使得没有一劳永逸的治理，治理是一个不断调适和没有止境的过程。正是因为这一原因，我们可以看到有些国家曾经实现过成功的治理，但是很快就出现治理衰退，治理衰退也导致经济社会发展的衰败。国家为什么会失败，一个国家应该建立什么样的治理体系，如何建立与繁荣、发展相匹配的治理体系，避免陷入“暴力”陷阱，是政治经济学家关注的重要话题。(58)North D.C.,Wallis J.J.,Weingast B.R.,Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History,Cambridge University Press,2009.

中国治理一直处于变革中，以适应经济、社会、政治、文化、生态和国家环境变化。中国的治理界面一直处于调整之中，以应对环境的挑战。在应对环境的挑战中，中国治理界面体系越来越复杂。与中国整个经济社会的不断进步一样，治理界面体系也在不断演化以提升其质量。中国治理的制度化水平不断提高，其治理能力也获得较大提升。从某种程度上看，十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，而十九届四中全会对这一核心议题进行了系统回答，为中国治理建立系统、完备和科学的制度体系，这代表了中国治理的最新发展方向。

正如可持续的社会生态体系需要具备弹性、稳健性和适应性等特征，中国多界面治理体系要在应对环境挑战中实现可持续发展同样需要拥有这些特征。弹性和稳健性意味着治理具有灵活性，能够包容多样性的环境，能够从环境的干扰中恢复自身的生命力。适应性意味着治理具有动态演化特征，能够随着环境变化而发生变化。当然，弹性、稳健性和适应性的多界面治理体系本身也需要不断维护和修复，只有在持续的改进中才能够保持其生命力，从而实现人类自身的可持续之道。中国所推行的治理变革，其核心就是要使得其治理界面体系能够应对环境冲击、挑战和破坏，在应对冲突和难题中实现可持续发展。