中国签证法律制度研究

陈旭磊

摘    要：签证是一个国家的授权机构向无入境权外国人签发的一种最重要的入境、过境和出境许可。任何国家的公民要进入其他国家，除按照条约或协议约定可免办签证以外，都必须先办理入境签证后方可入境。中国不是传统的移民国家，其签证法律制度起步较晚。本文通过阐述中国签证的基本概念、性质和功能、意义及其发展趋势，分析我国签证法律制度的现状，深入研究签证管理机关职能设置的合理性，结合我国的实际情况，设计更加合理的普通签证、口岸签证及免办签证法律制度，完善签证的申请、审理、不予签发签证及救济程序，优化签证管理机关的职能设置。完善的签证法律制度有利于维护国家主权，保护外国人入境、出境权，促进国际间交流。

关键词：中国签证;签证法律制度;完善建议

一、 中国签证的基础理论

（一）中国签证的概念

中国签证制度起步较晚，中国东三省交涉总署在1925年下发的《发给入境签证办法》可能是中国最早的签证。签证（visa）来源于拉丁文，原词为“charta visa”是指被查看过的证件。1862年奥斯曼帝国签证，是世界领事界公认存世最早的实体签证，比我国早60余年。

刘国福在《移民法》一书中对签证的定义是：“签证是一个国家的授权机构向无入境权外国人签发的一种最重要的入境、过境和出境许可”。定义中的“外国人”指没有居住国国籍，而在一国居住的拥有其他国籍或无国籍的人。主权国家对于向外国人签发签证具有较大的裁量权。

（二）中国签证的性质

在不同的国家，签证的性质也不相同。在美国、日本、澳大利亚等国家签证是持证人具备入境条件的证明。即持证人若未持签证必然会被拒绝入境，持有签证抵达签证签发国口岸准备入境时，也必须要接受检查，获得入境许可后，方可入境。这种签证签发机关和边防检查机关双重审查机制，更有利于维护国家安全。

我国现行法律未对签证的性质予以明确。2012年《出境入境管理法》通过对外国人入境权限制的表述，体现了我国签证的性质。外国人想要入境中国，须向出入境边防检查机关出示护照、签证、国际旅行证件等，但有上述证件只是满足了入境的条件，而非获得入境许可。

（三）中国签证的功能

签证具有证明持证人具备入境、出境、过境条件的功能。其中证明持证人具备入境条件，是签证的基本的功能之一。中国签证同时还赋予了持证人在中国境内居留停留一定期限的权力。持证人可以在一定的时间和空间范围内，在中国从事相关的活动，根据签证类别的不同，赋予了持证人工作、学习、探亲、旅游等权力。

我国签证有选择的赋予了持证人一定期限的居留权。目前我国签证赋予了Z字签证、X1字签证、J1字签证、Q1字签证、S1字签证居留权，没有赋予其他种类的签证持有人居留权。

二、中国签证的意义和发展趋势

（一）中国签证对经济发展的意义

我国签证对于促进经济发展具有重要的意义。中国自1978年改革开放以来 ，经济迅猛发展，伴随着市场的开放，我国签证政策不断优化，吸引了越来越多的外籍人士、华人、华侨来华工作、定居、学习、旅行。我国通过不断的完善签证法律制度，推动外国人才的引进，以促进经济贸易的蓬勃发展。

从下表的统计数据来看，短期来华观光、会议/商务、探亲访友等活动的，共占入境外国人总数的62.5%，与2013年46.1%的数据相比较，有较大幅度的增长。

签证政策在一定程度上可以极大的促进经济发展，尤其是旅游业的发展。

（二）中国签证的发展趋势

深入优化中国入境签证政策，方便外国人入境交流即将成为一种发展趋势。根据国家移民局2019年1月9日的统计数据，2018年通过我国72小时及144小时过境免签政策入境的外国人，有10.1万人次，相较于2017年增长了23.9%。优化入境签证政策带来的效益是有目共睹的，便利的签证申请政策带来了外国人入出境次数的大幅度增长。进一步简化签证申请流程，创新边检查验模式，优化签证政策成为我国签证的发展趋势。

通过互联网在线申请签证已经成为一种趋势。利用互联网技术在线申请签证不仅大大提高了签证申请和审批的效率，而且降低了申请人的申请成本。目前德国、法国、新加坡、马来西亚等国家均设立了在线申请签证的网上窗口，申请人可以通过网上提交申请，即可办理入境签证。中国签证在线申请目前还尚未正式推出，但随着中国改革开放的不断深化和全球化的不断发展，中外人员往来日趋频繁，赴华签证申请量急剧增加。我国开通签证在线申请也必将成为一种发展趋势。

三、 签证类型

（一） 普通签证

我国根据持证人的身份不同将签证分为四类。其中外交、公务签证签发给因外交、公务事由入境的外国人;礼遇签证签发给需要被给予礼遇的外国人。前三类签证的签发办法及签发范围均由外交部予以规定。普通签证签发给非外交、公务事由入境的外国人，例如因商务活动、旅游、学习、探亲、工作等事由入境。普通签证涉及范围广且管理难度大，是本文研究的核心内容，故在本文中，除非特别说明，下文中提及的“签证”指“普通签证”。

（二） 口岸签证

口岸签证是一种允许外国人先抵达口岸，然后在口岸办理的签证，又称落地签证。作为境外申请签证的补充，口岸签证申请时间短、手续简便且程序简单。我国的口岸签证的拒签率極低，是一种单方面给予其他国家的准免签待遇。

我国口岸可签发M字签证、C字签证、Q2字签证、F字签证、R字签证、团体L字签证、S2字签证7类。申请人需要根据其申请的口岸签的证类别，提供相应的申请材料。

（三） 免办签证

免签制度可促进人员跨国流动，降低跨国流动成本。2012年《出境入境管理法》规定了外国人可免办签证的四个情形。一般情况下，外国人免签入境后，只允许其停留不超过30日，停留30日以上的，需要办理居留手续。我国的免签制度包括单方免签和互免签证两种。单方免签主要是指过境免签，互免签证指依据我国与其他国家签订的协议，相互且对等的免除签证的要求。截至2019年11月18日，我国与147个国家签订了互免签证协定。

四、签证的程序

（一） 签证的申请程序

签证申请是外国人获得我国入境权的开始。多数驻外签证机关的申请流程为在线填表、在线预约、现场预审、递交申请文件、护照，按指纹、付费等几个步骤。其中难点在于签证申请材料的准备，2012年《出境入境管理法》对外国人申请办理签证，需要提供的材料予以明确。同时在2013年《外管条例》对外国人申请办理签证需提供的进行了细化。

中国领事服务网关于《申请办理中华人民共和国签证须知》中详细归纳了签证种类申请人的范围，以及外国人申请签证时需要准备的材料，例如：有效期6个月以上的护照、有空白签证页的护照原件及护照照片资料页复印件、《中华人民共和国签证申请表》、护照照片、合法停留或居留证明、原中国护照或原中国签证等。

（二） 签证的审理程序

审理签证主要审查申请人是否符合签发签证的条件。签证审理机关应当根据申请人申请签证的不同类别，对其提交的申请资料进行审理。以L字签证为例，签证审理机关受理后会在规定的时限内进行审理，审理的主要内容为有效期为6个月以上的护照、签证申请表、申请人照片、合法停留或居留证明、往返机票订单和酒店订单等行程材料、中国境内单位或者个人出具的邀请函件等内容。

签证审理机关如果认为有必要还可以通过电话、面谈、实地調查、要求补充材料等方式获取其认为必要的信息。同时2013年《外管条例》也将外国人接受面谈的情形予以细化，例如进一步核实入境事由，以及查验是否具有不准入境记录情形等。

（三） 不予签发签证及救济程序

不予签发签证是签证法律制度的重要组成部分。我国是一个独立的主权国家，是否对外国人签发签证，属于我国的主权行为。根据国际惯例，对不予签发签证的，签证机关可以不说明理由。但世界多数国家对于不予签发签证均设置了完善的救济途径。

从立法的角度而言，2012年《出境入境管理法》规定了六种不予签发签证的情形，完善了1986年《外国人入境出境管理法实施细则》（2010年修订，现已失效）中对于外国人不准入境规定。不予签发签证同不准入境均是对外国人入境的限制条件，但不同点在于，签证签发后仍然可以依据2012年《出境入境管理法》拒绝其入境。签证是主权国家认可其具备入境条件的证明，由此同外国人入境予以区分。

五、 中国签证管理机关

我国与签证相关的管理机构较多，包括公安部、外交部、人力资源和社会保障部、教育部、工商局、商务部等、科学技术部（国家外国专家局），其中公安部和外交部是最主要的机构。

（一） 外交部

外交部是我国在境外签发外国人入境签证的机构，签证签发机关为驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构。一般情况下，外国人想入境中国，应向我国驻外签证机关申请签证。外交部还可根据出境入境管理的需要，对入境外国人的指纹等人体生物识别信息作出规定。为维护国家安全，世界各国均通过在出入境证件中增加防伪技术或融入生物识别技术等措施，加强对出入境的管理。根据国际法中的对等原则，我国也可在该国公民申请我国签证时，留存其虹膜、指纹生物信息。实施对等措施乃国际通行做法，体现了国家主权原则。

（二） 国家移民管理局

2018年4月2日我国公安部成立了国家移民管理局，其组建依据是中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》。国家移民管理局与签证相关职责是：负责起草签证相关的法律法规草案，建立健全签证管理协调机制，组织实施外国人来华口岸签证、入境许可签发管理，以及签证的延期换发工作。国家移民管理局内部分“八司一委”和三个所属事业单位。下设出入境边防检查、边境管理、公安机关出入境管理三大机构，在对外开放口岸、沿边地区，对出入境人员和交通运输工具进行管理。同时根据国家移民管理局的授权和委托在省、市、县公安机关设立出入境管理机构，承担对来华停留居留外国人的日常管理，口岸签证的签发及其他相应证件的办理工作。

（三） 其他职能部门

各省、自治区、直辖市公安机关出入境管理部门。其主要职责是负责其行政区域内的出入境管理工作。出入境管理部门的行政职能与国家移民管理局的“公安机关出入境管理机构”一致，但隶属于各省、自治区、直辖市的公安厅。从国家移民管理局的机构职能介绍来看，出入境管理局根据国家移民管理局的授权和委托，承担外国人来华停留居留的日常管理，签发口岸签证及其他相应的证件，查处入境外国人违法犯罪活动等工作。

人力资源和社会保障部。下设专业技术人员管理司，主要负责拟订吸引留学人员来华工作、定居的相关制度，负责制定招聘专业技术骨干人才管理的相关政策。人力资源和社会保障部同时负责会同国家外专局制定外国人来华文件政策，全面落实外国人来华工作许可制度。

科学技术部（国家外国专家局）。科学技术部重组了原国家外国专家局的全部职能，但对外仍保留国家外国专家局的牌子。下设外国专家服务司，负责拟定外国专家管理办法，建立外国专家服务机制。下设引进国外智力管理司，主要负责制定引进国外智力的相关政策，负责实施科技人才计划工作，推动科技人才队伍建设等工作。

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