中小学补课治理的实践路径与价值选择

杨贞兰 李祥

摘   要 近年来，随着中小学补课现象愈发盛行，各地政府及其教育主管部门依据教育部要求，并结合地方实际，出台了各类规章制度治理中小学补课乱象。通过对31个省、自治区、直辖市补课政策文本的梳理，指出政府在治理中小学补课中面临的困境，提出地方在治理政策制定上的建议：开放治理视域，建立多元协同治理模式;细化治理视角，形成多措并举治理方法;建立监督机制，确保治理制度合理落实。

关键词 中小学  补课治理  政策文本

随着中小学补课市场的繁荣及国家对中小学补课现象的重视，针对中小学补课的治理也引起了社会和学者较大的关注。我国学者从中小学补课现象的产生、带来的影响以及治理对策等方面进行研究，并提出诸多宝贵意见。如有学者认为，“有偿补课”问题是后工业化时代教育发展的必然要求，提出解决“有偿补课”问题的根本在于教育的供給侧改革[1]。另外，一些学者提出“补习市场的繁荣对学生、教师产生的负面影响不可忽视”[2]，如补习可能造成教师与学生人情伦理性关系被商业契约性关系所取代[3]。还有学者提出，补课现象一直得不到有效遏制，究其原因是因为现有“禁补令”在合法性、合理性及有效性方面存在不足[4]。梳理学者观点，学者们普遍认同中小学进行补课大多是建立在社会、学校以及家长的需求三个方面[5]，然而却忽视了受教育者的主体意愿。并且，中小学补课多是利用学生的课后时间进行，这在一定程度上违背了教学规律。

各级政府为防止中小学补课现象对学校、教师以及学生带来消极影响，虽出台了一系列治理中小学补课现象的规章制度，但补课现象依然久治不愈。事实上，中小学补课“屡禁不止”，一方面因为现实的迫切需求，另一方面是当前政策自身的瑕疵。因此，对中小学补课现象以及各地补课治理政策的内容进行分析，厘清中小学补课治理的价值困境，从政策本身寻找补课治理路径既是促进学生个体发展的需求，也是推动我国教育事业长远发展的需要。

一、地方中小学的补课政策

1.地方中小学补课政策资料来源

本研究所使用的文本资料均来自国务院、教育部、省级政府门户网站。以全国22个省、5个自治区、4个直辖市，共31个省（市）（港澳台除外）2008年以后颁布的中小学补课政策的地方性法规文本为研究对象，主要选取各地明确以中小学补课治理为主要内容的政策文件。目前，我国31个省（市）中共有19个省（市）出台了36件中小学补课政策。

在36件出台的地方中小学补课政策中，名称为XX省关于补课治理问题的“通知”有34件，分布在安徽省、福建省、甘肃省、广东省、湖南省等省份，占总数的94%;名称为XX省关于补课治理问题的“方案”的有1件，分布在安徽省，占总数的3%;名称为XX省关于补课治理问题的“意见”的有1件，分布在辽宁省，占总数的3%。现行36件关于中小学补课治理的政策主要以“通知”命名，而“意见”和“方案”分别只有1条，其中通知均为指示性通知，对下级机关具有强制性和约束力。

2.地方中小学补课政策内容分析

通过对36件出台的地方中小学补课政策文本分析，可以发现，各地区严格按照国家教育部相关文件要求，结合地区现实状况，在中央补课治理政策的指导下，制定出台了相应的治理方案，以法规形式明确了学校、教师等相关主体的责任和义务，基本明确了中小学有偿补课治理目的、范围以及学校与教师职责等，切实可行、亮点突出。

首先，从导向上看，各地区政策文本指向鲜明，对于中小学有偿补课治理倾向于以“禁”为主，在文件中均采用“严禁”“禁止”“不得”等立场坚定、导向鲜明的词语。如贵州省在2017年出台的《关于严格执行校历严禁中小学校暑假期间补课》的通知中，明确提出“严格禁止中小学补课”。另外，一些省份没有针对中小学补课进行专门的政策通知，而是将其纳入到《中小学办学行为的意见》或《全面推进依法治教实施意见》等文件中，如2016年江苏省在《关于全面推进依法治教的实施意见》的第十二条中提到，“严禁中小学在职教师从事有偿家教”。其次，从内容上看，各地区补课政策因地制宜，各地政府均结合当地实际，根据地方补课现象的不同程度有针对性地制定中小学补课政策。因补课形式、性质的不同，各地制定的关于中小学补课治理问题政策各具特色。考虑到地方补课形式呈多样化的发展态势，地方补课政策为满足多方利益主体的需求，在中小学补课治理中采取有条件的限制方式，对部分需求进行一定的满足。如2015年安徽省出台的《关于切实规范中小学办学行为》和《关于开展全省治理中小学校和在职中小学教师有偿补课专项行动实施方案》中批准了由于大型活动耽误了课时，高三可以补课，但补课时长不得超过大型活动的时间。四川省在2015年出台的《四川省教育厅关于开展违规补课专项检查工作的通知》中，明确提出“在坚持自愿原则下，对高三毕业年级学生，学校可根据教学需要，按管理权限报教育主管部门批准后，在寒暑假安排适当时间进行补习”。

这些政策的实施，使得补课乱象在有组织、有目的的治理中得到了一定的遏制，但也存在诸多问题。一是管理范围狭窄，缺乏统筹。 “明令禁止”均指向“在职教师有偿补课”行为，对于教师无偿补课行为态度不清晰，甚至表现出“禁止”“允许”“中立”三种态度。如，在2016年福建省出台的《关于进一步加强中小学教师有偿补课治理工作》中，提出教师可以无偿对学困生进行补缺补漏。2016年山西省出台《关于严禁中小学校和在职教师暑假期间组织学生违规补课》，提出在非节假日和寒暑假时期，教师可在校内进行无偿、有组织的补课，并可计入教学工作量。除此之外，针对校外盛行的大量补课机构，非在职教师私设的补习班等没有出台相应的规范、管理制度，将其纳入监管范围。二是集权性倾向明显。以自上而下的通知形式下发，多主体参与治理的理想模式未能达成。在各地中小学补课治理的政策文本中，集中体现出以限制学校、教师教学活动为主要治理方式，较少关注如何提高学校教育系统的教育质量及教师专业发展，忽略了学校、教师所面临的发展前景和现实压力，不能从根本上发现问题症结所在。

四、治理中小学补课问题的出路探寻

针对中小学治理过程中采取的一系列措施，不禁使人产生种种疑问，补课治理究竟是该一刀切还是有所保留？为什么补课在提倡减负的政策环境下却屡禁不止，其愈演愈烈的深层原因是什么？教师不能从事有偿补课，是不是准许教师从事无偿补课呢？以上这种种问题，都是有关中小学补课治理研究中亟待回答的问题，应通过以下方式予以解决。

1.开放治理视域，建立多元协同治理模式

当前的补课治理政策较零散，呈现出碎片化特征，在治理上缺乏统筹调度。补课治理政策的制定除针对管辖学校及其在职教师外，还应涉及到社会和家庭等其他方面。对社会上大量存在的教育机构应当同管辖学校一起纳入管理，使治理措施起到同等效力，真正避免学生补课从“学校”转入“机构”，使得“减负”目标成为空谈。不仅如此，在治理中小学补课过程中还应注重教育责任的合作与分担，除针对教育机构和教师进行规范外，还要引导家庭介入，合作共育，真正让家长意识到家庭教育在青少年成长过程中的重要意义。选择适当的时间，通过增加“家长告知书”或“致家长的一封信”等方式，加强宣传力度，转变将学生全盘托付给教育机构的误区，赢得家长的理解和支持。因此，积极构建政府、学校、社会、家长在中小学补课治理中的一体化模式，才能真正有效治理中小学补课乱象，还学生一个健康的成长、学习环境。

2.细化治理视角，形成多措并举治理方法

课外补习治理制度的最终目的是“善治”。“善治”包括两个方面的问题，一是低效的、不利于学生身心健康发展的补习机构的消失，二是确实满足学生身心发展需求，顺应学生发展需要的机构得以保全而较好地发挥其作用。进行中小学补课治理最终目标是为了学生健康地成长，但在治理中通过限制学校、教师进行有偿教学明显不能真正达到目的，不能满足广大家长、学生的现实需求。因此，应对公立学校教师从事有偿补课的行为作出符合目的和手段的双重要求。在目的上，此种限制应有助于服务如下公共目的：避免教师滥用权力、避免令他人质疑教师的公正性、避免教师利用工作之便谋取私利、避免教师忽视本职工作。限制的范围需要与限制的目的相适应，限制的手段要恰当、合理。此种法律规制应规定惩戒措施，同时惩戒程序的设计也要注意保护教师的正当程序权利[10]。这就要求在中小学补课治理中，还应细化治理视角，力求精细管理，分情况、分阶段，对教师补课行为作出规范。如针对毕业班学生进行的以学生自愿为前提的义务辅导、针对基础薄弱学生进行的强化练习等应当进行分列，并研究出台相应的鼓励举措;针对规劝、诱导甚至强制学生进行补课等行为严肃惩戒，明确补课性质，多措并举治理教师补课行为。

3.建立监督机制，确保治理制度合理落实

加强中小学补课治理是促進教育公平、提高学校教育质量和社会地位的需要，也是营造“以人为本”的教育氛围的现实需求。政策在制定和实施中需要一定的监督机制确保制度的落实。当前，各省都出台治理中小学补课政策，但缺乏系统有效的监督机制，导致制度在实施中大打折扣。建立一套与中小学补课治理平行的监督机制，确保补课政策的落实情况，使其在真实的行动中发挥制度的作用迫在眉睫。在建立监督机制时应注意与中小学补课治理保持治理前、治理中、治理后一体化。在中小学补课治理政策制定前要注意监督其是否深入考察补课现象，补课治理措施是否合理化;在中小学补课政策实施中，不仅要及时地监督其实施情况，还应建立一套具体的衡量标准，对补课治理措施的实施进行实效分析;最后，在严格考核和合理分析中小学补课治理实施效果后，应针对不同性质、不同类型的补课治理问题，给出具体的纠错方案，从而及时、有效地推进中小学补课治理政策的实施。

参考文献

[1] 郭秀平. 解决“有偿补课”问题重在精准[J]. 教学与管理，2018（04）.

[2] 郭科，顾昕. 教师有偿补习为何屡禁不止：从委托代理理论的视角分析政府监管的困境[J]. 教育与经济，2016（02）.

[3] 杨春. 课外补习教育中师生关系伦理性与契约性的博弈[J]. 教育理论与实践，2011 （01）.

[4] 熊明川.对在职教师“有偿补课”的再思考[J]. 教学与管理，2018（27）.

[5] 张丽竞，王云波.中小学学生“补课现象”的社会学分析[J]. 教育探索，2006（10）.

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[8] 宋立伟，路文超，王善广.如何破解有偿补课背后的难题[J].河北教育：综合版，2015（09）.

[9] 徐文娜.中小学教师有偿补课的分析及治理边界[J].课程教育研究，2013（21）.

[10] 张冉，姚金菊.公立学校教师有偿补课的法律规制：美国经验及其对中国的启示[J].北京大学教育评论，2017，15（02）.

[作者：杨贞兰（1995-），女，贵州天柱人，贵州师范大学教育学院，硕士生;李祥（1981-），男，贵州遵义人，贵州师范大学教育学院，教授，博士，硕士生导师。]

【责任编辑  王   颖】