中国省市财政预算偏离的规律与成因

吕冰洋 李 岩

(中国人民大学财政金融学院，北京 100872)

一、引言与文献综述

国家治理能力很大程度上取决于预算能力(Schick，1990)[1]。预算能力指代国家汲取和使用财政资源的能力，表现在包括总额控制、配置效率和管理效率在内的公共预算基本职能和目标能否实现。其中，总额控制涉及从政府预算到决算的完整过程，是“每个预算体系的基本目的”(Schick，1998)[2]，旨在对预算和决算进行“强制性的公开比较”(Saliterer等，2017)[3]。(1)总额控制作为公共预算重要职能和目的的主要原因是，一方面各级政府的支出冲动和财政资源供不应求的矛盾导致收支预算规模膨胀，另一方面财政可持续性要求约束财政收支总额以保持合理赤字水平。要实现总额控制，仅控制预算一端并不能保障合理的预算结果，因为即使是设计规范、严密的预算程序也难以适应执行过程中存在的预期外经济社会环境变化的影响(马骏和赵早早，2011)[38]；仅控制决算一端则可能由于支出刚性、缺乏法定计划导致预算结果不断膨胀。换句话说，决算执行的结果应尽量与预算编制保持一致，预决算产生偏差会对政府行为产生程度不同的冲击，进而会影响公共事务的提供。因而，政府预决算偏差是国家预算能力大小的外在表现。

由于中西方政治制度和预算体系的差异，国外学者侧重于预测偏差研究(尤其是收入预测)，认为收入预测偏差源于“非故意错误”和“政治操纵”(Larkey和Smith，1989)[4]，前者包括预测方法不准确和数据不足(Armstrong，1983)[5]、经济周期难以预期(Rodgers和Joyce，1996[6]；Couture和Imbeau，2009[7]；Buettner和Kauder，2010[8]；Boyd等，2011[9])，后者包括党派周期(Ohlsson和Vredin，1996[10]； Paleologou，2005[11])、选举周期(Gentry，1989[12]；Paleologou，2005[11])的影响，此外还有预算规则和财政法律等因素(Rubin，1987[13]；Frankel和Schreger，2013[14])。相比之下，关于支出预算偏差(Junita等，2018)[15]、执行环节中的预算调整(Dougherty等，2003[16]；Anessi-Pessina等，2012[17]；Erlina等，2018[18])等方面的研究较少。

与国外集中在偏差预测方面相比，国内学者研究角度更加多样。在高培勇(2008)[19]呼吁关注预决算偏离度之后，学界从预算编制、执行、监督、财政制度和经济影响等方面入手，相关的成因研究不断涌现(马骏和侯一麟，2004[20]；谭志武，2006[21]；马蔡琛等，2008[22]、2009[23]、2015[24]；王秀芝，2009[25]；马岭，2010[26]；刘叔申，2010[27]；林慕华和马骏，2012[28]；孙玉栋和吴哲方，2012[29]；赵海利和彭军，2013[30]；周振超和刘元贺，2013[31]；任喜荣，2013[32]；王华春和刘清杰，2015[33]；许聪，2018[34])。陈志刚和吕冰洋(2019)[35]将我国政府预决算差称为“预算偏离”，并将成因总结为预算管理本身、财政管理体制、外部监督和偶然因素四个方面。(2)本文也使用该说法，称政府预决算偏差为预算偏离。

本文认为，国内文献存在两点不足。一是研究主要集中在全国层面对预算偏离的理论分析和描述性研究，深入到省市层面预算偏离成因的实证研究非常稀少；二是由于统计口径问题，文献对预算偏离客观规律的把握尚有不足之处。其主要原因均是缺乏省市层面预算偏离的完整数据，准确刻画预算偏离还有一定距离。实证方面，仅赵海利和吴明明(2014)[36]、冯辉和沈肇章(2015)[37]、王华春和刘清杰(2015)[33]使用《中国财政年鉴》计算的省级(即省层面)预算偏离指标展开了分析工作，但使用年鉴计算的预算偏离指标并不完整且没有深入到地市一级。而且研究预算偏离客观规律的文献仅有一篇。陈志刚和吕冰洋(2019)[35]使用预算调整数和决算数计算1994-2017年省级预算收支偏离指标，研究发现全省层面预算偏离呈现“超收、少支”特征，且偏离主要是由市县层面贡献的。本文认为，使用《中国财政年鉴》收录的预算调整数计算的偏离指标，囊括了预算调整以后的所有偏差，测算的其实是预算调整后的窄口径预算偏离，也就是最终预算的“完成度”指标。(3)这正是国内文献对省层面“超收”“少支”现象描述的依据之一。而完整的预算偏离应使用年初预算数和最终决算数计算以包含预算调整前产生的偏差。因为根据新《预算法》，年初预算数是在预算编制环节产生、在预算审查和批准环节由同级地方人民代表大会审议通过的数字，而预算调整数是在年中(往往是六至九月)的预算调整环节经由同级地方人大常委会审查批准。因此，使用年初预算数和最终决算数计算的预算偏离，更能够刻画地方政府完整财政年度内预算和决算行为。(4)事实上，分税制以来我国财政收支增速在多数年份超过了经济增长率，表明预算编制的过程中已留有余地，因此应允许一定程度的偏差。

本文测算了中国全省层面和全市层面(以下简称省级、市级)的一般公共预算偏离状况，在此基础上实证检验了预算偏离的成因。相比于既有研究，本文的研究价值在于以下两点：

第一，完善了省市预算偏离数据测算的基础性工作。就我们所掌握的文献看，本文首次测算完整意义上的省市预算偏离的状况，相比于全国层面分析，样本更丰富、偏离刻画更完整。

第二，本文测算的结果有助于理解省以下财政体制问题，并为我国预算体系改革提供参考。预算过程不仅是一门“技术”，而且是关系到政府权力分配的政治过程。这种政治过程的结果是公共预算反映了政府活动的范围、内容和政策导向，而预算偏离反映的则是中央和地方政府之间、省与市县政府之间的“讨价还价”和策略互动。省市政府预算与决算的偏离是地方政府间权力和责任分配结果的直接体现，本文的测算结果能够帮助理解省以下财政体制问题。《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》中，直指上年“部分项目预算执行与预算相比变动较大，预算执行不够严肃”，并要求本年度“强化预算约束，坚持先有预算后有支出，严格控制预算追加事项”，本文研究有助于发现预算偏离成因，为加强预算管理提供参考。

接下来的结构安排是：第二部分阐述省市预算偏离的事实规律；第三和第四部分分别检验省级和市级预算偏离的影响因素；第五部分，结论。

二、省市预算偏离的一般规律

(一)研究方法与数据来源

财政收入预算偏离和支出预算偏离(以下简称收入偏离和支出偏离)的计算办法为：

(1)

(2)

财政预算和决算有几种测算口径，见表1：(1)年初预算数。它是省市财政厅年初在地方本级人民代表大会上报告并经过审查和批准的当年预算数；(2)年中预算调整数。预算在实际执行过程中，经常需要根据实际情况进行调整，调整预算要报地方人大常委会审查批准(5)新《预算法》第67条规定，“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：(一)需要增加或者减少预算总支出的；(二)需要调入预算稳定调节基金的；(三)需要调减预算安排的重点支出数额的；(四)需要增加举借债务数额的。”；(3)决算快报数。它由省市财政厅次年年初在地方两会上报告；(4)最终决算数。它是省市结算对账后的定稿数，公布时间较晚。从数据比较看，年初预算数和预算调整数相差很大，决算快报数和最终决算数基本一致。

表1 财政预算和决算的测算口径比较

考虑到预算调整数已经是每年财政运行半年以上后的数据，它不能准确反映年初政府所做的全年财政安排，应该用年初预算数而非预算调整数代表财政预算，这是目前一些研究所容易忽视的问题。最终决算数与决算快报数尽管差异不大，但它是经过严格财政核算后的数据，应该用最终决算数代表财政决算。因此，本文用最终决算数与年初预算数比较测算预算偏离。

本文测算的省级预算偏离样本为1994-2017年31省(自治区、直辖市)。由于计量单位、小数位保留等原因，省份样本中预决算相差的绝对值小于0.01亿元的视为没有发生偏离。天津市2000-2006年的收入年初预算数口径为全市财政收入总预算，按照分税制财政体制关于中央和地方财力分配的规定，包含了上缴中央财政的部分，导致统计口径不一致，因此剔除了这部分收入偏离样本。同时，文章也剔除了北京市1994年和1995年的样本。(6)1994年北京市“王宝森案件”涉及隐瞒财政收入、转移财政资金等，导致1994年和1995年收支预算偏离均超过50%。

本文测算的市级预算偏离样本为2008-2017年252个地级市(不包括直辖市以及直辖市下辖区县)。(7)本文也整理了2007年以前市级预算偏离数据，但受限于预算公开的城市数量过少，样本缺失严重(每年均不足100个样本，2005年以前甚至不足40个样本)，纳入这部分样本可能会产生严重的判断偏差，因此本文仅分析2008-2017年地级市预算偏离的一般规律。由于报告可得性原因和报告口径有差异的影响，我们收集整理到的地级市数量不足343个，并且部分地级市在某些年份存在观察值缺失的情况。数据处理方面，预决算相差的绝对值小于0.01亿元的样本同样视为没有发生偏离。对于最终决算数，《中国城市统计年鉴》有34个样本的收入偏离数据和7个样本的支出偏离数据与地方两会报告中的决算快报数有较大差异。其主要原因是这些样本在年鉴中记录的是囊括了上缴收入部分的财政总收入口径，因此我们参照地方两会报告和各市财政厅披露情况进行了调整。

(二)省级预算偏离的一般规律

1.收入偏离与支出偏离比较

根据本文测算，1994-2017年省级收入偏离和支出偏离的平均值分别为9.3%和28.6%。图1展示了1994-2017年省级一般公共预算收支偏离平均值的变化情况。从中可见，较长时期内预算偏离都处于“超收”和“超支”态势。平均来看，收入偏离历年均小于20%(1994年除外)，2014年后甚至降至5%以下，支出偏离多数年份低于40%，2014年以后降至20%以下。仅1994年支出偏离略高于收入偏离，此后支出偏离平均值均显著高于收入偏离。

图1 1994-2017年省级预算偏离的平均值

由此我们得出预算偏离的规律1。

规律1：省级预算偏离处于较长时期的“超收”和“超支”态势，且支出偏离普遍高于收入偏离。

2.预算偏离的阶段性变化

第一，收入偏离的阶段性变化。由图1可知：(1)1994-1999年快速下降。这可能得益于1994年《预算法》的出台，第一次实现了预算立法并对预算的编制、审批、执行和监督做出了规定，同期进行的分税制改革明晰了政府间财政分配关系，也可能有助于缩小预算偏离；(2)2000-2011年呈波动上升趋势。这期间多数年份收入偏离的各省平均值达到10%以上，其重要原因是政府间税收分配政策的不断调整，以及《预算法》暴露出法律不完善和人大监督不足等的直接影响；(3)2012-2017年呈现逐年下降态势，2016年甚至达到-0.8%。其中影响因素有三：财政收入计划的刚性弱化、2014年新《预算法》的实施和经济形势的下滑。

第二，支出偏离的阶段性变化。由图1可知：(1)1994-1997年逐年下降，原因可能同收入预算偏离；(2)1998-2011年保持较高水平，原因可能在于1998年后以增支为主的积极财政政策的实施，以及高速增长期政府对财政支出扩张的需求增加；(3)2012-2017年快速下降，原因可能同收入预算偏离一致。

由此我们得出预算偏离的规律2。

规律2：省级收支偏离均呈现先下降再上升后下降的“三阶段”特征。

3.预算偏离的区域差异

图2展示了各省1994-2017年预算偏离的平均值，并按照支出偏离平均值进行了排序。从中可见，仅天津市支出偏离的平均值低于收入偏离，其他省份支出偏离均在5%-70%之间。5省支出偏离小于10%，22省在10%-50%之间，陕西、黑龙江、宁夏和青海4省“超支”幅度平均达到50%以上。因此，支出偏离的省级差异非常明显。相比而言，收入预算偏离除了西藏外，省际差异不大，平均值在3%-15%范围内。偏离程度较低的省份为海南和内蒙古，均小于5%。而多数“超收”在5%-10%之间，仅西藏、宁夏等9省高于10%。

图2 各省1994-2017年预算偏离平均值

由此我们得出预算偏离的规律3。

规律3：各省支出偏离差异比较大，而收入偏离差异不明显。

图3描绘东部和中西部地区1994-2017年预算偏离的变化情况。时间态势上，中西部地区收入偏离在2003年以前与东部地区差异不大，自2003年起略高于东部地区，支出偏离则在整个年份明显高于东部地区。我们猜测预算偏离的区域差异可能和经济发展水平相关。

图3 分地区1994-2017年预算偏离平均值

由此我们得出预算偏离的规律4。

规律4：中西部地区不论是收入偏离还是支出偏离，都高于东部地区。

(三)市级预算偏离的一般规律

下面分析2008-2017年市级预算偏离的一般规律，并与省级同时期的结果对比。

根据本文测算结果，2008-2017年市级一般公共预算 “超收”比例平均为3.5%，“超支”比例平均为42.1%(见图4)。

图4 2008-2017年市级预算偏离的平均值

由此我们得出预算偏离的规律5。

规律5：市级预算偏离呈“超收”和“超支”状态，且支出偏离显著高于收入偏离。

通过对比图1和图4在2008-2017年收支偏离的变化情况，发现市级收入偏离历年均位于省级收入偏离的下方，支出偏离则位于省级上方。而相同时期省级收入偏离平均值为7%，支出偏离为24.5%，市级则分别对应3.5%和42.1%。这意味着“超收”比例更大的是省政府，“超支”比例更多的是市政府。我们猜测，“财权上收、事权下放”的纵向权力配置可能不只是中央和地方政府间反复博弈的结果，在省政府与市政府间也存在着省政府为了加强调控能力而推进省以下政府间财政关系，可能导致基层政府面临财政困难。

由此我们得出预算偏离的规律6。

规律6：市级收入偏离程度低于省级收入偏离，支出偏离程度高于省级支出偏离。

本节通过数据描述来总结预算偏离的规律，从中可看出，预算偏离的成因是很复杂的，这需要通过实证分析才观察出各种因素的影响大小。

三、省级预算偏离的成因分析

(一)影响预算偏离的一般性因素

结合此前描述性结果，我们将省级预算偏离的影响因素划分为经济因素、财政因素和制度因素，通过构建1994-2017年31省经济面板模型实证检验三类因素对预算偏离的影响。

一是经济因素。一般来讲，经济发展水平的变化反映的是对未来经济状况的不确定性，促使地方政府在预算偏离环节偏向更保守和稳健的政策，随着经济状况的改善，决算数超过了本就低估的预算数，进而产生预算偏离。因此，我们采用经济增长率、人口密度和城镇化率来衡量经济因素。经济增速加快，表明经济体不确定性增加，显然会改变政府收支计划(例如政府收入预测一定程度上根据预期经济发展水平制定，而非实际经济增长率)。人口密度反映了区域内公共物品和服务需求，城镇化率反映了人口向城市地区集聚的城市化进程，这些因素会对政府预算的执行结果产生重要影响。

二是财政因素。相比经济因素，财政因素对地方政府预算偏离的影响可能更为直接。本文使用财政分权、宏观税负、财政支出比率和转移支付占比衡量财政因素。具体来讲，财政分权是政府间财政关系的重要指标，反映省和市县的权力分配情况。省以下财政收入(支出)分权采用市县财政收入(支出)加总占全省财政收入(支出)的比重表示。分权代表省与市县政府财权范围的变化，可能对省市政府预决算的控制产生影响，导致预算偏离。而宏观税负和财政支出比率分别采用国地税口径的税收收入占GDP的比重和一般公共预算支出占GDP的比重表示，反映税收和政府活动对社会经济产生的影响程度，这对预决算偏差产生直接影响。转移支付占比的计算办法是用一般性转移支付和专项转移支付加总除以财政支出。地方政府的财力有相当部分来自于中央政府转移支付，转移支付会增加财政支出决算数，进而加大了支出偏离程度。同时，由于地方政府存在机会主义行为，对转移支付的依赖会影响其收入预算的制定和执行，可能使得收入偏离程度提高。(8)现阶段，收入偏离对支出偏离的影响仍然是一个争论。一方面，收入偏离增大导致政府可用的财政资源增加，支出偏离也会增大。另一方面，收入偏离越大，表明对财政资源的需求预测越不准确，意味着在制定支出预算时就削减了部分支出项目，而收入超收部分与这些特定的支出项目并非一一对应，因此可能不会对支出偏离产生直接影响。

三是制度因素。新《预算法》的实施和(财政)省直管县改革可能是影响预算偏离的重要制度。新《预算法》旨在“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，在政府预算编制、审查、调整、执行和公开等方面都做出了重要调整和完善。可以预期，新《预算法》的修订有利于预算偏离的降低。而省直管县改革，是赋予辖区内部分县级政府财政自主权和其他社会经济权限，在财政体制等方面由省政府直接管理，一定程度上扩大了省政府的权力范围，不同政府层级利益的调整可能对预算偏离产生影响。为此，我们采用哑变量形式度量新《预算法》实施的指标，即实施后为所有年份设置为1，以前年份为0；采用强度指标度量省直管县改革，考虑到省直管县数量为0导致指标无法衡量的情况，计算办法为辖区内财政直管县的个数加1再取对数。

(二)计量模型设定与分析

计量模型如下：

budgetdevi,t=cons+α×economicsi,t+β×fiscali,t+γ×instii,t+μi+νt+εi,t

(3)

其中，下标t代表时间、i代表地区。被解释变量budgetdevi,t表示预算偏离程度，包括收入偏离和支出偏离。解释变量economicsi,t表示经济因素，fiscali,t表示财政因素，instii,t表示制度因素。因此，α、β和γ分别表示这三类因素对预算偏离的影响程度。cons为常数项，μi地区固定效应，νt是时间固定效应，εi,t是误差项。

经济增长率、人口密度、城镇化、财政支出比率指标摘自《中国统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》，宏观税负指标来自国研网数据库，财政分权、转移支付指标来自《全国地市县财政统计年鉴》、地方两会报告，省直管县改革指标由笔者整理计算得出。描述性统计见表2。

表2 各变量描述性统计(省级)

表3前3列为收入偏离影响因素的估计结果。第1列仅考虑经济因素对收入偏离的影响，第2列在第1列的基础上增加财政因素，第3列相应增加了制度因素。第3列估计结果表明：(1)经济增长率对收入偏离的影响显著为正，表明在控制时间固定效应、地区固定效应和其他影响因素的情况下，经济增长率每增加一个百分点，将提高收入偏离1.297个百分点。估计系数明显高于其他影响因素，基本符合此前的分析。在年初，政府收支计划往往是根据当年预期的经济发展水平制定，实际增长率的提高意味着经济不确定性增加，导致政府在预算执行过程中需要调整原有计划，进而造成预算偏离的增加。(2)城镇化进程导致收入偏离程度增加，在5%水平下显著。随着人口由农村向城市地区集聚，城镇化进程的加快既能够短期内推动经济增长，也能够对长期宏观经济的供需两端产生重要影响，造成经济波动。这加大了地方政府执行原有预算计划的难度，导致预算偏离程度加大。(3)财政因素中，仅宏观税负对预算偏离有显著正向影响。显然，提高宏观税负能够充实地方政府财力，收入决算数增加导致分子有变大的趋势，使得偏离程度增大。(4)制度因素中，新《预算法》的实施具有显著降低收入偏离的作用，这与图1收入偏离在2014年以后明显下降相切合，符合本文预期。而省直管县改革收入偏离的影响较小，仅在10%水平下显著。(5)人口密度、省以下收入分权、转移支付占比对的估计系数接近为0。

表3 预算偏离的影响因素(省级)

表3后3列报告了支出偏离影响因素的估计结果。同样地，第4列仅考虑经济因素对收入偏离的影响，第5列和第6列在第4列的基础上依次增加财政因素和制度因素。第6列的估计结果表明：(1)经济增长率显著提高了支出偏离程度。经济增长率每提高1个百分点，支出偏离增加1.639个百分点，在1%水平下显著。估计系数明显高于收入偏离的结果，表明政府支出行为更容易受到经济发展水平的影响，这与此前区域差异特征的分析结果一致。(2)人口密度表示辖区内的人口集聚程度，这意味着对地方政府的公共服务需求显著扩大了支出偏离，而城镇化率的影响亦显著为正。(3)财政因素中，财政分权对支出偏离有显著负向影响。我们猜测省政府权力范围缩小明显降低了省层面偏离程度，导致支出偏离减小。转移支付占比对支出偏离有显著正向影响。一方面，提高转移支付将导致支出决算数增加，使得支出偏离增大，另一方面，增加转移支付意味着不利于硬化地方政府预算约束。(4)制度因素中，新《预算法》的实施对预算偏离的估计系数与收入偏离基本相同，仅在10%水平下显著。(5)财政支出比率和省直管县改革均对支出偏离有负向影响，但并不显著。

因此，对于收入偏离，经济因素中经济增长率和城镇化率、财政因素中宏观税负均对省级收入偏离产生了显著正向影响，而制度因素中新预算法的实施显著降低了偏离程度、省直管县改革略微提高了偏离程度；对于支出偏离，经济因素显著扩大了省级支出偏离，财政因素中省以下支出分权和转移支付规模产生了相反影响效果，而制度因素中新《预算法》的实施也对省级支出偏离产生了一定程度的负向影响。

四、市级预算偏离的成因研究

(一)变量和数据

与省级预算偏离的影响因素相一致地，本文使用2008-2017年252个地级市经济面板模型实证检验经济因素、财政因素和制度因素对市级预算偏离的影响。首先，经济因素包括地级市的经济增长率、人口密度和城镇化率；然后，财政因素中财政分权仍使用省以下收入分权和支出分权指标。考虑到数据可得性，宏观税负指标计算涉及的国地税口径地级市税收收入难以获知，因此未考虑这一指标。财政支出比率为地级市口径。由于缺少地级市转移支付规模数据，我们使用地方财政收入占地方财政支出的比重衡量地方政府对自有收入的依赖程度；最后，制度因素中新《预算法》实施指标与全省层面相同，省直管县改革亦使用强度指标，计算办法为地级市口径下财政直管县的数量加1再取对数。

计量模型与此前分析相同。数据方面，经济增长率、人口密度、城镇化、财政支出比率和财政收入占比指标来自《中国城市统计年鉴》和各省统计年鉴，财政分权、省直管县改革指标的数据来源与上节相同。此外，样本剔除了经济增长率、城镇化率和财政支出比率超过1的异常值。描述性统计见表4。

表4 各变量描述性统计(市级)

(二)估计结果

表5报告了市级预算偏离影响因素的估计结果。(1)对于收入偏离，第3列的回归结果表明，经济增长率对收入偏离的影响显著为正。与省级分析结果不同的是，新《预算法》的实施对收入偏离产生正向影响，但系数较小且显著性较弱，这与图4时间趋势分析一致。财政收入占比对收入偏离有负向影响，在10%水平显著，其中一个原因是依靠财政自有收入的地级市增收积极性加强，进而导致收入偏离程度加大。城镇化率对收入偏离的影响为正，接近10%显著性水平。人口密度、财政分权、省直管县改革等指标的影响不显著；(2)对于支出偏离，经济因素中仅经济增长率的影响显著为正，人口密度和城镇化的影响均不显著，表明地市层面公共服务需求的变化、人口的集聚程度对支出偏离的影响效果并不明显。财政因素中省以下支出分权的影响为正，仅在10%水平显著。我们猜测，分权导致地级市权力范围增大，扩大了支出偏离程度。尽管全省支出中市县层面占比较高，但分权对省政府影响更为明显，导致省级支出偏离减少。财政收入占比显著降低了支出偏离，这是因为地方政府对自有收入的依赖使得预测支出预算更加准确，导致偏离程度下降。制度因素的回归结果与此前分析一致，即新《预算法》实施能够显著降低支出偏离；此外，本文也进行了稳健性检验，考虑到地市层面样本缺失较多，剔除只出现一年的地级市样本，结果依然稳健。同时，将各变量上下0.5%水平缩尾后的结果也基本不变。限于篇幅，不再赘述。

表5 预算偏离的影响因素(市级)

总的来说，市级预算偏离的估计结果与省级基本一致。具体地，对于收入偏离，经济因素中经济增长率产生了显著正向影响，财政因素中财政收入占比显著提高了收入偏离程度，而制度因素中新预算法的实施降低了市级收入偏离。对于支出偏离，经济因素中仅经济增长率对市级支出偏离有显著正向影响，其他变量的影响并不显著，这与省级估计结果不同。而财政因素和制度因素的估计结果与省级基本一致。

五、结论与政策建议

社会各界对我国政府预算偏离的常态性已有共识，但中国多层级政府的现实使得仅研究全国层面预算偏离有一定局限性，亟待通过深入到省市层面进一步分析预算偏离的特征事实和影响因素。特别是2014年国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》以来，旨在加快完善现代预算制度的各项改革在预算编制、执行、公开和监督等方面积极推进着，省市预算偏离能够成为观察改革成效、加强预算管理的重要窗口。为此，本文在测算1994-2017年省级和2008-2017年市级收入偏离和支出偏离数据的基础上，考察省市预算偏离的一般规律并展开成因研究。

研究发现，省市预算偏离均处于较长时期的“超收”和“超支”态势，且支出偏离普遍高于收入偏离；对比来看，市级收入偏离程度低于省级收入偏离，支出偏离程度高于省级；时间态势上，省级收支预算偏离均呈现先下降再上升后下降的“三阶段”特征；区域差异上，各省支出预算偏离差异较大但收入偏离差异并不明显，且中西部地区偏离程度明显高于东部地区。

实证结果表明，省市预算偏离的成因基本一致。经济因素是影响收支偏离的重要因素，其中经济增长率显著扩大了收支偏离程度。财政因素对省级和市级收支偏离产生的影响略有差异。制度因素中新《预算法》的实施均有利于缩小省市收支偏离程度。

本文提出如下建议：第一，加大力度实施预算公开。从市级预算偏离数据测算的结果来看，仍有部分地级市未完整公开预算相关的地方两会报告；第二，加强预算监督。随着2014年新《预算法》的实施，人大预算监督权得到了一定保障和加强，预算偏离程度呈现下降趋势。因此，应通过扩大监督范围、增加程序性措施等手段进一步强化地方人大的预算监督权；第三，规范预算绩效管理，通过加强预算执行过程中的绩效监控来提高财政资金使用效益。