知识产权保护实践中的地方政府因素

马海涛 岳林峰

(中央财经大学财政税务学院，北京 100081)

一、引言

企业的研发和创新在推动经济增长中的重要作用受到了越来越多经济学家的重视。学者们认为信贷市场的发展程度、行业的竞争程度、税收政策、地方政府行为等都是影响企业创新的重要因素。知识产权保护为保障创新成果所享有权益的重要制度安排，其保护力度的强弱更是创新主体的重要考量之一。研究发现，知识产权保护对企业技术创新起到了促进作用(Ang等，2014[1]；吴超鹏和唐菂，2016[2])，但是目前我国的知识产权保护力度却仍弱于发达国家。

我国的知识产权保护体系包含两方面：司法保护与行政保护。这两种保护均是在统一的法律法规指导下进行的执法活动，从这一角度划分，知识产权保护体系又可以分为两部分：法律体系建设与知识产权保护实践。法律体系建设方面，自1982年出台《中华人民共和国商标法》以来，中央政府又依次出台了《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国著作权法》等一系列知识产权保护法律法规。加入WTO后，这一进程又进一步加快，相关法律、法规与具体政策的出台频率明显提高。然而，中国的知识产权保护状况却仍然不尽人意(Wang，2004[3]；Maskus，2005[4])。即便在中央统一的知识产权保护法律与政策下，各地政府的执行情况还存在很大差异，东部沿海地区往往有较好的执行力度，而东北和西南等内陆地区却相对较差(Ang等，2014)[1]。这意味着知识产权保护实践中的执行力度不足是导致中国知识产权保护偏弱的重要原因。美国国际贸易委员会(International Trade Commission，ITC)认为，中国地方政府对侵犯知识产权之企业的保护妨碍了知识产权保护的有效实现。

究其根本，在于分权体制下的中国，知识产权保护实践由地方政府具体负责。在面临财政压力时，地方政府的行为决策更可能会出现变化，例如在税收征管、附加费征收以及公共物品的提供等方面。知识产权保护作为由地方各部门负责提供的公共物品之一，其执行力度可能同样会受到地方政府面临的财政压力的影响。

经济发展状况直接决定了地方政府面临的财政压力，因此，地方经济的波动很可能会经由财政压力途径作用于地方的知识产权保护实践。同时值得注意的是，地方的知识产权保护力度又是企业创新决策的重要考量，进而会对当地的经济发展状况产生决定性作用(Gould和Gruben，1996[5]；Chen和Puttitanum，2005[6])。可以发现，上述影响机制形成了一个“闭环”，本文称之为地方政府的“知识产权保护闭环”。

图1 地方政府的“知识产权保护闭环”

本文旨在从理论及文献的分析梳理中将知识产权保护力度、企业创新与地方经济发展状况三者结合，尝试对各地方之间知识产权保护力度的差异给出一个合理解释。这是对当前文献的补充：首先，在众多研究知识产权保护对企业创新及经济发展影响的文献中，仅有少数关注地方政府知识产权保护实践对企业创新的影响，而并没有研究关注于是何种原因导致了地方执行力度的变化。其次，在研究财政压力对地方政府行为影响的文献中，虽然已经有部分文献关注地方政府对公共物品的提供，但是却并没有研究关注知识产权保护这一公共物品受到的影响。

二、知识产权保护、企业创新与经济增长

由于知识产权保护力度会影响企业创新，进而影响经济增长，在地方政府缓解财政压力的考量下，不同类型的经济状况变化很可能会传导至地方政府的知识产权保护力度。为了明晰地方政府影响知识产权保护力度的行为模式，就需要明确知识产权保护对企业创新，进而对经济增长的影响究竟如何。

自Solow(1957)[7]的外生增长模型明确了外生的技术水平对经济增长的作用后，Romer(1986)[8]、Lucas(1988)[9]又进一步将技术进步内生化，强调了知识与创新的重要性：知识的积累推动了创新，新技术与新产品的出现成为经济增长的重要推动力。正是因为创新在经济增长中的重要作用，如何保证企业保持不断创新的动力，成为经济学家们研究的重点。作为保证企业对创新成果所享有的独家权利的重要制度安排，知识产权保护对创新行为的作用开始受到研究者们关注。

加强知识产权保护可能并非始终有利于创新。虽然强的知识产权保护制度可以刺激研发，但是研发成功后，较强的保护会帮助发明者形成垄断，享受垄断利润，使其短期内缺乏继续研发的动力。这使得加强知识产权保护反而可能会对一国经济增长造成不利影响。例如，Chin和Grossman(1988)[10]认为北半球的发达国家需要更强的知识产权保护，而南半球发展中国家的企业主要依靠技术模仿进行生产，更强的知识产权保护可能不利于经济发展。Furukawa(2007)[11]认为提高知识产权保护强度可能会增加经济中垄断部门的份额，对经济造成负面影响。Horii等(2007)[12]同样发现完全严格的知识产权保护制度会帮助垄断厂商的建立，因为其他厂商的研发难度加大，但此时垄断者自身的研发激励也会减弱。

由于与发达国家的经济结构存在很大差异，部分学者将视角关注于发展中国家，他们已经开始注意到，知识产权保护与发展中国家经济增长间的关系并不是某种线性关系，其二者间存在的可能是一种“U型”关系(Maskus，2000[13]；Braga等，2000[14])，即随着经济发展水平(创新能力)的提高，一国所需的最优知识产权保护水平先下降后上升。加强知识产权保护力度很可能对发展中国家的短期经济增长不利，但是对长期经济增长有利。Chen和Puttitanum(2005)[6]提供了一个正式的理论模型，并通过实证分析验证了这种“U型”关系。他们认为随着技术水平的提高，发展中国家也有提供更强的知识产权保护的动力，原因在于在技术达到某一水平后企业的模仿行为带来的收益会被创新受到的损失所抵销。董雪兵等(2012)[15]也发现，在经济转型期的中国，较强的知识产权保护力度不利于短期经济增长，有利于长期经济增长。

表1 知识产权保护、企业创新、经济增长间的关系

之所以加强知识产权保护会对发展中国家短期经济增长不利，主要有以下三点原因：其一，更强的知识产权保护力度限制了新技术的溢出效应，这一方面不利于创新效果的充分发挥(对于收入水平相对较低的发展中国家来说，企业间的相互模仿也是经济增长的重要动力)，另一方面也阻碍了未来的进一步创新；其二，更强的保护会帮助创新部门形成垄断，其他厂商难以进入该行业与其竞争，垄断厂商也缺乏激励继续创新，从而给经济带来负向影响(Furukawa，2007)；其三，发展中国家过强的保护力度会使其科技水平受制于发达国家，因此在这些国家，更弱的保护会带来快速的经济增长(CIPR，2003)[16]。

但是从长期来看，加强知识产权保护是有利于经济发展的。主要原因在于：其一，加强知识产权保护可以优化营商环境，带来更多的外商直接投资，一方面有助于企业创新，另一方面也有助于企业吸收发达国家的先进技术(Parello，2008)[17]，带来长期经济增长；其二，保护力度的提高能使创新企业获得超额利润，会进一步促使企业提高研发投入，带来技术创新，推动经济的持续发展。

当前我国还是一个发展中国家，创新能力与发达国家存在差距，企业间的模仿行为仍然是经济增长的动力之一，因此，提高知识产权保护强度对我国经济增长的影响在长短期存在差异。我国的整体技术发展水平仍然相对较低，较高程度的知识产权保护力度可能会对短期经济产生不利影响。董雪兵等(2012)[15]发现，在1985-2010年间的中国，较强的知识产权保护力度不利于短期经济增长，有利于长期经济增长。这一结果也与Chen和Puttitanum(2005)[6]的结论对应，更强的知识产权保护对发展中国家短期内的经济增长不利，但是随着长期中经济发展水平和创新水平的不断提高，经济增长需要更强的知识产权保护体系来支撑。

正是由于加强知识产权保护对长短期经济的不同影响，在地方经济状况波动(较好或较不好)时，短期经济增长(缓解短期财政压力)与长期经济发展间的权衡可能会使地方政府行为影响知识产权司法保护与行政保护的力度。该影响路径可能可以为我国各地差异化的知识产权保护力度，以及我国知识产权保护力度的演进历程提供一个地方政府视角的解释。

三、地方政府与知识产权保护

地方政府的行为决策对当地的创新行为有着很大影响。地方研发补贴的减少会使企业的研发投入减少，基础设施投资的增加会挤出企业的研发投资(蔡晓慧和茹玉骢，2016)[18]，人才引进政策的实施有助于创新，对土地财政的过度依赖会阻碍创新(鲁元平等，2018)[19]。甚至，地方官员也是重要的，顾元媛和沈坤荣(2012)[20]发现地方官员的“创新精神”对辖区内的企业创新活动有显著的帮助。但是在企业或个人决定是否进行创新活动时，最重要的考量因素之一是辖区内的知识产权保护情况，当知识产权保护力度能够确保创新主体获得创新利润时，其就有激励进行创新。因此，地方政府作为知识产权保护的重要实际执行者，经由执行力度这一途径对创新行为造成的影响是不可忽视的。

作为典型的财政分权制国家，我国的地方政府承担了大部分的事权，这使其在经济发展中扮演了重要角色。同时这种体制结构也赋予了他们很高的自由裁量权，因而地方政府的激励问题逐渐受到重视。Weingast(2009)[21]认为激励对地方政府行为来说是重要的，激励的变化会带来政策执行的变化。在地方政府所面临的各种激励中，财政压力变化带来的激励也是受到最多关注的，研究发现，获取更多财政收入的目标激励着他们去发展地方经济。Jin等(2005)[22]曾发现地方政府在财政包干制下被允许获得的留成比率更多后，产生了更强的激励去发展当地经济。而余靖雯等(2018)[23]发现当地方政府财政收入受到冲击时，短期公共物品的提供可能就会减少，具体来说，教育支出会有明显下降。然而，由地方各部门提供的公共物品不仅仅只包含教育，知识产权保护也是其中之一。

知识产权保护由政府向创新主体提供，某些主体在受到保护的同时，并不会影响其他主体受到的保护程度，同时也不能排除其他主体受到保护的权利，因此知识产权保护具有非竞争性与非排他性。所以，知识产权保护同样属于公共物品中的一类。在我国，知识产权的司法保护与行政保护主要由地方各部门具体负责向辖区内的企业与居民提供，它的存在保障了创新主体对知识产权所享有的权益。而在地方政府拥有自由裁量权的背景下，这类公共物品的提供与其他公共物品一样，也可能会受到地方决策的影响：财政压力经由执行过程中的自由裁量权，可能间接决定地方政府对知识产权保护的提供。潘孝挺和左翔(2012)[24]就发现了类似的结论：地方可获得的财政收入越多，即财政压力越小，越有激励进行产权保护。

在全国统一的知识产权法规下，地方政府的知识产权保护实践包括两种类型：司法保护与行政保护。司法保护是知识产权保护的有效手段，当权利人的权益受到侵害时，其可以向法院起诉侵权人，经由司法裁决为权利人提供保障。行政保护是司法保护的重要补充，其存在的原因在于司法审判的时间成本及经济成本都较高，可能导致权利人不将侵权案件诉诸法律，但是若直接由知识产权局等行政机构负责侵权案件的查处，通过罚款、查封等手段就能有效制止侵权行为(龙小宁等，2018)[25]。我国知识产权纠纷主要在侵权行为发生地或被告人的居住地进行立案(1)《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定(2015修正)》中规定“因侵犯专利权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖”。《最高人民法院关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》中规定“因侵犯注册商标专用权行为提起的民事诉讼……侵权行为的实施地、侵权商品的储藏地或者查封扣押地、被告住所地人民法院管辖”。《最高人民法院关于审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》中规定“因侵犯著作权行为提起的民事诉讼……侵权行为的实施地、侵权复制品储藏地或者查封扣押地、被告住所地人民法院管辖”。，因此司法保护的力度可能会受到地方政府的影响(潘越等，2015)[26]。同样，行政保护的力度也会直接或间接地受地方政府干预。

根据财政激励的逻辑，当地方财政面临的压力出现变化时，地方政府的政策执行会受到影响，那么受其影响的知识产权司法保护与行政保护力度也可能会出现变化。而经济发展状况直接决定了地方政府面临的财政压力，所以当地方的经济状况出现波动时，其影响就极有可能会经由政府行为传导至知识产权保护实践。因此，当地方经济较差时，地方政府在缓解财政压力的激励下会倾向寻求短期内财政收入的增长，因而可能会放松知识产权保护，使辖区内企业间模仿行为加剧。然而，若地方经济状况转好，则政府并无额外增加短期收入的倾向，其目标会在于经济的长期发展，因此会选择加强知识产权保护力度。所以地方政府选择何种保护力度，可能在很大程度上取决于当地的经济状况。

综合上述分析，地方政府在知识产权保护中的地位是重要的，当地的经济波动会直接影响他们所提供的保护力度。然而，在众多文献中，却鲜有关注于地方经济状况(或财政压力)的波动对地方政府知识产权保护实践的影响。

四、地方政府的“知识产权保护闭环”

Stevenson-Yang和Dewoskin(2005)[27]认为中国在知识产权保护中的落后与政治体制有关。Cao(2014)[28]认为中国的法律制度、经济制度、政治制度、社会文化体系都会弱化知识产权保护。但是，这些研究只是从历史人文和制度角度进行分析，却并没有将地方政府这一主体在其中的主观能动作用纳入考量。事实上，由于知识产权保护这一公共物品的提供主要由地方政府负责，而地方经济状况又会影响其提供的知识产权保护力度。因此，关注地方政府和地方经济状况在知识产权保护中的作用是有必要的。

根据前述分析，较强的知识产权保护对短期经济增长不利而对长期经济发展有利，但经济状况又会影响地方政府对知识产权保护力度的选择，这意味着，地方政府的知识产权保护、创新与侵权行为、经济状况三者间实际上形成了“闭环”的状态，本文称之为地方政府的“知识产权保护闭环”。

其形式如图2所示。地方政府在其中占有重要地位，并且依据地方经济的不同状况，提供的知识产权保护力度也会呈现差异。当地方经济在当前出现负向波动，则当地政府可能会选择放松知识产权保护力度，使辖区内企业间的模仿行为增加，从而带来短期的经济增长(2)这里的短期是指受到扰动后经济还未达到稳定增长的状态前的时间，下述长期是指经济达到稳定增长的状态后的时间。(图2中左半部分)。同时，也可能存在其他因素抵消这种效应，例如，产权保护力度的弱化、侵权行为的增加意味着辖区内营商环境的恶化，可能导致当地获得的投资减少，对经济增长不利。但是，从我国的现实情况及已有的研究结论来看，短期中仍然是创新模仿行为带来的正效应占据主导地位。随着经济状况的向好，地方政府的策略向加强知识产权保护转变，即图2中右半部分所示，辖区内的侵权行为减少，营商环境不断向好，创新及外部投资均在逐渐增加。虽然可能并不会进一步刺激短期经济，但是有助于长期经济发展。

图2 “知识产权保护闭环”

图2中两种闭环并非互相抵触，形成不断向好或是不断变差的“棘轮效应”，其两种路径间是并存与转化的。以转型期的中国为例，改革开放初期，各地方的知识产权保护力度较差，导致大量的盗版与侵权现象存在，我国政府也因此受到了发达国家的指责，但是也正是由于大量的企业间模仿行为，帮助我国经济实现了飞速增长。这对应于图2中的左半部分。随着经济发展程度与人均收入水平的提高，地方经济的发展路径逐步向图2中的右半部分转变，尤其是自我国加入世界贸易组织后，中央及地方政府对知识产权的保护力度不断加强，侵权行为下降，企业创新稳步提升，实现了经济增长模式由粗放型向高质量型的逐步转变。在当前的地方经济中，也存在着这样的形式。东部沿海的发达地区，知识产权保护力度较中西部的相对欠发达地区来说更强，中西部地区的知识产权保护力度也在随着地区经济的发展而提高。总体来说，地方政府在经济发展与知识产权保护二者间的权衡总是以图2中由左向右的方式进行演进。同样，一旦在短期内某个时点出现了对经济的外部冲击，地方政府可能会从左侧的路径出发，以求短期内经济的增长，待经济好转后会进入到右侧的路径，加强对知识产权的保护。

本文所提出的分析框架，是强调地方政府在知识产权保护实践及经济增长中的重要作用，并从激励角度关注这一问题。目前与之最为相关的文献，研究的是地方政府知识产权保护执行力度与企业研发创新行为间的关系。Ang等(2014)[1]利用中国高新技术企业样本研究这一问题，他们分别选择1920年地方的基督教会学校数量和是否被英国殖民作为地方知识产权保护力度的工具变量，发现更强的保护有助于企业获得更多信贷资金，也会促使企业生产出更多专利。吴超鹏与唐菂(2016)[2]发现省级政府的知识产权保护力度加强，可以增加企业的研发投资与专利产出，其中的原因包括减少了研发溢出损失和缓解了融资约束两方面。上述研究虽然关注了地方政府在知识产权保护中执行力度的不同，却并未关注导致这种现象的原因。而本文的研究是从财政激励的角度出发，分析财政收入变化对地方政府知识产权保护行为造成的影响，联系知识产权保护对我国经济增长的长短期不同效应，将经济发展、地方政府知识产权保护行为、企业创新三者有机结合。

这一分析框架也是对财政激励相关文献的补充。虽然目前对地方政府行为的研究主要聚焦于激励问题，尤其是财政收入变化带来的激励，但是已有的文献却并没对地方知识产权保护力度在其中受到的影响关注较少。而这一问题对于中国经济的高质量发展是重要的。

五、结论与启示

知识产权保护是对人类智力创造出的无形资产提供的排他性保护，随着经济全球化的不断深化，越来越被世界各国所重视。尤其是在转型期的中国，它更是高质量经济发展中不可或缺的一部分。自从加入WTO后，我国政府出台了一系列知识产权保护政策，显示出了创造良好市场环境的决心。但是我国的知识产权保护力度仍然弱于发达国家，很多创新型企业承受着由侵权带来的损失。

当前，中国的知识产权保护实践已经成了“有法可依”的状态，然而司法保护和行政保护的具体实践中还存在着执行力度不足的问题，这使得法律法规难以对侵权行为形成有效威慑，其效力大打折扣。究其原因，很大程度上是因为地方政府在其中起着重要的影响。在中国式的分权体制下，当地方政府受到激励问题的影响时，可能会传导至司法与行政效率。较弱的知识产权保护力度，虽然可能带来短期经济增长，但是对经济长期发展没有帮助，也并不符合当今全球贸易向知识产权密集型转变的时代背景。

本文进行的阐述，并非认为需要摒弃中国式分权体制，而是明确地方政府在知识产权保护中的可能影响，为改革当前体制中不适应经济高质量发展的因素提供建议。基于前述分析，本文认为，为了进一步推动高效的知识产权保护体系落实，更需关注地方政府在其中的作用，提出如下方面对策建议：(1)进一步推动知识产权案件审理的去地方化。在目前北京、上海、广州三地知识产权法院的成功经验基础上，进一步推进各地区知识产权专门法院的建立，以保证知识产权案件司法过程的独立性；(2)加快推动地方创新环境情况纳入地方官员的考核评价体系。在现有的地方官员考核体系内，进一步明确科技创新环境、营商环境的重要性，从而在政策体制的设计中，实现地方政府发展经济与知识产权保护的激励相容，避免其为了追求短期经济利益而执行力度不足，真正实现通过知识产权保护牵动经济高质量发展的“牛鼻子”。