托育服务需求与政策沿革的城市对比研究

朱 珠 ,李秀敏 ,金春燕

（1.徐州幼儿师范高等专科学校学前与特殊教育学院，江苏徐州 221004；2.日本筑波大学人类综合科学，日本筑波305-8577；3.乐山师范学院科学教育学院，四川乐山 614000）

一、问题的提出

伴随我国人口政策变化，3岁以下婴幼儿照护问题逐渐成为社会关注焦点。托育服务作为家庭照护的有利补充，一直处于发展短板，而得到国家重视。2019年国务院协同六部委共颁布政策文件9个，全面促进我国3岁以下婴幼儿照护服务，尤其是托育服务的发展。截止到2019年12月31日，全国超过一半的省（直辖市、自治区）已经对3岁以下婴幼儿托育服务提出了地方性指导意见。2020年1-3月，宁波、广州、济南、合肥、兰州、吉林、咸宁等城市先后在国家和各省的指导意见下，开展托育服务从业人员培训、托育机构备案、普惠型托育申报、组建托育行业协会等促进托育服务发展的具体工作。由此可见，3岁以下婴幼儿托育服务发展已经逐渐进入到各地方因地制宜落地实施的重要阶段。根据地方实际需求，制定符合本地特点的托育服务政策，是中国特色婴幼儿照护服务体系建设与完善的关键之一［1］。

关于需求问题，不同学科有不同的理论体系。政治经济学中，马克思认为需求是指有支付能力的、实现交换价值的需要。哲学家马尔库塞则将需求分为“真实需求”和“虚假需求”，认为由社会制度或者阶段引导出来的需求，并不是真实需要。家庭对于托育服务的需求，既是家庭对于托育服务购买的主观意愿，也受到包括国家政策在内的社会环境的重要影响。因此，家庭对于托育服务的需求并不是单一的主观感受，而是包含多层次、多维度的信息。地方制定与落实托育服务政策的前提是要针对需求的不同维度进行分析，总结出全面、明确的托育服务需求；通过不同区域人群的需求对比，分析真实需求，寻找解决矛盾的差异化途径。

本研究借鉴杨菊华［2］、矫佳凝［3］等人的操作定义，将托育服务需求定义为家庭根据实际情况，对于3岁以下婴幼儿托育具有支付能力的需要。本文聚焦不同城市家庭对3岁以下婴幼儿托育服务的需求，通过比较，分析需求的异同，结合不同地方政策的沿革，为未来地方政府出台和落实托育服务相关政策提出合理化建议。

二、文献研究

近年来，托育服务的相关研究数量大幅度增加。在中国知网搜索关键词“3岁以下”并列“托育”，得到相关文献392篇（截止2020年2月）。“全面两孩”政策实施后的文献数为339篇，占比86%。研究领域涉及社会学、人口学、经济学、学前教育学、公共卫生等及相关交叉学科。从中筛选出聚焦供求关系，探究我国托育服务政策的期刊文献和学位论文共35篇。其中21篇分析国内调查数据与资料，14篇为国际比较研究。

（一）国内研究：聚焦需求的政策比较研究相对缺乏

全国范围内的调查主要有2016年的“十城市调查”①，2017年的“四省市调查”②和2019年的“13城市调查”③，相关论文和报告共4篇，文献综述研究1篇。调查研究显示，目前我国3岁以下婴幼儿的托育服务资源匮乏，不能满足人民需求［4］。石智雷、刘思辰通过综述研究阐述城市家庭的托育服务需求呈现多层次、多样化特点［5］，但是缺少对城市需求差异性的关注。如何科学分析需求的不同维度，基于不同需求特点及需求变化讨论政策沿革的中文文献相对缺乏。

另一方面，我国关于3岁以下婴幼儿托育服务的研究与实践集中在发达城市地区，少有研究关注地区差异。我国正处于决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的关键时期，国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020年）中也明确提出为3岁以下婴幼儿及其家庭提供早期保教服务。因此关注非一线城市以及乡镇地区的托育服务现状与发展，分析城市、城乡之间托育需求的差异性，具有重大现实意义。

在托育服务政策的国际比较研究方面，主要涉及比较的对象有美国、澳大利亚、日本、韩国、新加坡以及OECD部分国家。例如，杨菊华［6］、刘中一［7］、申秋红［8］等人从人口和社会学角度，分别着眼于生育支持政策、福利政策等托育相关政策的国际比较，讨论我国3岁以下婴幼儿托育服务的发展方向与策略。童连在《上海托育问题研究》中梳理了日本和美国的托育服务利用现状以及托育服务体制，为上海市3岁以下婴幼儿托育服务发展提出建议［9］。以上文献对比了政策出台的社会背景和历史沿革，但是很少聚焦各国政策出台背后的国民需求调查情况。供需不平衡中到底是需求的哪些维度没有得到满足，与相应政策有什么样的关联，并不能够明确。

（二）国外研究：关注区域需求特点与政策的相互关系

关于儿童特别是3岁以下婴幼儿的照护问题研究也一直在世界范围内不同领域中开展。2018 年，美国［10］、加拿大［11］等国家纷纷公布大数据，甚至用“照护沙漠”来表明目前本国不堪一击的婴幼儿照护服务体系，更加引起了世界对于低龄婴幼儿照护问题的关注。关于公民对儿童照护服务的需求（包括家庭需求和儿童发展需求）与国家照护服务发展关系的研究也较国内更为充分。Chiara Saraceno通过对比欧洲各国的儿童照护需求和国家照护服务政策，认为托育服务只是多种照护服务方式中的一种。虽然托育服务政策具有提高生育率，改善女性就业环境等国家利好作用，但是不符合公民需求的托育服务就不会被选择［12］。Trudie Knijn对比了意大利和荷兰两国的照护服务需求和政策沿革，发现正是意大利公民对于教育质量的较高需求，造成了托育成本增加，托育服务整体覆盖率偏低。政府转而通过延长生育假期、增加补贴等方式减轻家庭婴幼儿照护负担［13］。这项对比研究动态展示了不同需求特点与国家政策发展的相互影响机制。John W.Sipple等人证实了纽约市不同社区的婴幼儿照护服务需求、能力、政策都具有差异性，且不同区域之间相互影响［14］。这一研究进一步说明进行区域特点分析及区域对比研究的重要性。

三、X市托育服务需求的调查研究

江苏省X市属于非区域性中心城市。通过发放调查问卷，在X市全域内进行随机抽样调查。调查的主要目的是全面了解X市3岁以下婴幼儿托育服务的需求特点。

伯列绍将社区工作的需求评价为感觉性、表达性、规范性和比较性四种类型。鉴于社区工作与托育服务工作有区域性、群体性等相似点，本问卷设计以此为理论依据。问卷内容涉及基本需求（是否为刚性需要、送托年龄选择、送托时间选择等）、品质需求（已利用服务的满意度、服务形式需求、服务内容需求等）、对托育机构的要求（性质、交通、费用等）和对政府作用的期待四个部分。

问卷调查最终收集有效问卷403 份。如表1 所示，本次调查对象涵盖X市城镇及乡村地区，且城乡数据比例基本符合该市城镇人口比例（65.1%）［15］。

本研究对所有有效数据进行统计分析，总结X市3岁以下婴幼儿托育服务需求有以下特点。

非刚性托育需求高。35.57%的家庭现阶段没有托育需要，61.94%的家庭表示如果有合适的托育机构愿意尝试。另有2.49%的家庭迫切需要送孩子入托，而实际入托率仅为1%。由此可见，X市3岁以下婴幼儿照护目前处于以家庭为主体，托育服务为补充，补充不够充分的发展阶段。家庭对于托育服务的迫切需求暂时较少，改善型需求高，选择托育服务的前提是促进孩子身心发展，改善家庭育儿质量。

表1 X 市托育服务需要的基本信息

选择入托时间晚。45.75%的家庭考虑在孩子2岁半的时候开始入托，主要希望帮助孩子向幼儿园的集体生活过渡。选择2岁以下开始入托的家庭不到30%，只有3.5%的家庭认为孩子1 岁以前就可以入托。

送托时间需求多样化。37.31%的家庭需要全日制托育，21.32%的家庭倾向于半日制托育。与此同时，延时照料、临时照料也有相应的需求群体。

教育质量期望高。得到专业育儿指导，培养孩子独立自主的能力，锻炼社会交往能力是目前X市家庭选择托育服务最主要的三个原因，占比均在65%以上。可见托育不等于托管，家庭对于“育”的需求不可小觑。对于教育质量的需求同时反映在家庭对托育服务机构的选择标准上。安全卫生条件（86.75%），师资力量（72.25%）是家庭最为关注的两个要素，其次是课程设置（30.25%）。

对非公办托育机构的接受度较好。虽然有一半的X市家庭希望进入公办托育机构（50.26%），但是质量较好的民办（15.1%），包括早教机构内开设托班（23.8%）等方式，也有相应的接受群体。

表2 X市托育服务需要的城乡差异

城乡需求差异明显。如表2所示，城镇家庭对于托育服务提供日常照料和课程的需求大于乡村地区。乡村地区对托育服务的支付能力明显较城镇弱，对于托育机构的普惠价格需求更高。此外，在是否支持幼儿园开设托班的问题上，城乡差异明显。

四、托育服务需求的城市对比与分析

南京市是江苏省的省会城市，距离X市约330公里。选取南京市作为比较对象，以全国总体情况为背景，从基本需求、品质需求、托育机构选择标准与对政府作用的期待四个方面与X市进行对比，分析需求特点对地方托育服务发展的影响。

（一）基于基本需求，分析地方托育服务发展突破点

X市与南京市家庭的入托意愿相当，都处于较高水平。但是X市的实际入托率远低于全国调查水平，矛盾较为突出。不管是X市还是南京市，孩子2岁左右是家长普遍考虑送托的最佳时机。2岁左右的“小托班”需求迫在眉睫。送托时长需求显示，除了全日制以外，计时制托管的需求在X市和南京市均比较突出，特点明显。（具体数据对比见表3）

表3 托育服务基本需求的城市对比

二孩政策实施后，家长的早期教育意识逐渐增强，照护理念不断更新，但是不同群体的养育观念差异较大［16］。这一社会背景是影响家庭托育服务需求的宏观环境系统（macrosystem）④。地方政府必须在国家整体发展方向下，结合地方需求决定发展的突破点及落实路径。例如，重视科学照护理念的宣传引导；重点解决2岁左右婴幼儿的入托需求，逐步扩大服务的年龄范围；鼓励托育服务提供者增加服务形式等。我国的托育服务发展必然是一个长期的，不断发展的过程［17］。地方政府只有通过分析本地区具体需求，找到解决突破点，才能尽快减轻供需矛盾的程度，避免矛盾激化，促进托育服务的可持续发展。

（二）基于品质需求，分析地方托育服务发展步骤

不同城市家庭对托育服务质量的满意度均为50%左右，不信任、不放心是家庭面对托育服务的普遍心理状态。分析原因有以下两点。第一，3岁以下婴幼儿的托育服务目前尚处于发展的初级阶段，不能得到家庭普遍理解；第二，目前市场上托育服务的提供方确实存在鱼龙混杂的问题。促进托育服务发展，数量是一方面，提高质量更是民生所向。在托育服务内容上，不同城市家庭的需求侧重也略有不同。X市的单纯照护需求远低于提升孩子各方面能力的教育需求。而在南京市，照护需求则位居首位。（具体数据对比见表4）

表4 托育服务品质需求的城市对比

照护需求较高的地区，在保证一定质量的前提下，优先考虑托育机构设置的覆盖范围，确保能够切实满足婴幼儿的照护需求。X市则要注意提高托育机构的教育质量。托育机构只有在提供优质保育的同时，发挥育儿指导的重要作用，才能逐渐被家庭接受和信赖。当托育服务真正被家庭认可为家庭照护的有利补充，潜在的需求才能成为真正的市场需求，带动托育服务市场的迅速发展。通过以上分析可以得出以下两点建议。第一，托育不是托管，单纯的照护作用不能够满足家庭对于托育服务的品质需求。第二，地方政府开展托育服务工作时要注意数量与质量的平衡。根据该地区托育服务发展现状，明确发展步骤，按部就班，稳扎稳打。

（三）基于选择标准，分析地方托育机构的规划与布局

首先，公办托育机构依然是家庭的首要选择。调查中家庭偏好公办机构的原因主要是费用低、教师素质高、信誉好、有保障。相比另一方面，非公办机构中却屡次出现“虐童”等恶劣事件。公办机构比起其他非公办机构优势明显，但是供不应求。非公办机构必须提高托育服务质量，拓展托育服务形式，优化产品形象，提升品牌信誉，才能够真正参与和促进我国社会托育服务发展工作［20］。

其次，幼儿园向下延伸，开设托班成为大势所趋。两个城市乃至全国范围内，大多数家庭支持在幼儿园内开设托班。现阶段我国托育服务资源相对缺乏，鼓励有条件的幼儿园向下发展托育有利于托育服务的有效普及［21］。这里要注意托育服务资源与学前教育资源的分配问题，发展托育服务必须以不减少学前教育供给为前提，兼顾平衡发展。尤其是乡村地区学前教育资源仍在不断发展中，需要慎重考虑在幼儿园开设托班，避免影响乡村地区3岁以后幼儿的入园率。

再者，X市相对而言更能够接受不同性质的托育机构，包括早教机构内设的“小托班”。这是多种社会力量兴办托育机构得到一定认可的现实表现。因此，除了有条件幼儿园向下延伸，早教机构发展托育服务的横向延伸，单位、社区发展托育服务的新形态，“互联网+托育服务”的线上共享平台等方式，也应当作为托育服务发展的新思路与新路径，纳入地方统筹规划与布局。

在环境、师资、费用和交通方面，X市相比较南京市而言，交通便利的需求较弱。南京市对于室外活动环境的需求十分显著。而师资力量则是两个城市家庭在选择托育机构时共同关注的要素。这就要求不同地方政府结合本地区的需求特点，明确本地区托育机构的设置标准与管理办法，才能够有效规范本地区的托育服务市场准入，落实监管，为地方托育机构的健康发展提供良好政策环境。（具体数据对比见表5）

（四）基于家庭期望，分析地方政府在托育服务发展中的作用

表5 托育机构选择标准的城市对比

两个城市的家庭对政府在各方面发挥重要作用的需求都十分强烈。南京市家庭提出希望政府能够发挥政策引导、管理监督、购买服务、奖励补助等相关作用［22］。而如图1所示，X市除了以上需求以外，还有希望政府能够引导托育机构的师资培训，直接给家庭提供育儿宣传指导以及希望增加产假和育儿假的需求。

图1 X市家庭对政府作用发挥的需求

以上需求所反映的问题实际上涉及卫生、教育、民政、财政、住房建设等多个部门，只有政府能够统筹协调，开展工作。因此，基于家庭期望，地方政府必须成为推进托育服务发展工作的行动者和责任方。对于政府作用的期望是从不同个体的特异性出发，而政策的颁布必须考虑综合因素，例如产假和育儿假的延长可能带来劳动力市场压力，女性就业歧视增加等社会问题。不管是托育服务需求还是政策都不可能脱离于社会背景单独考虑。地方政府要合理发挥宏观调控能力，也要合理界定管理权限和范围，积极引导各方合作，才能最大程度解决民生问题，满足民生需要，提高民生质量。

五、需求变化下城市托育服务政策沿革的思考

地方政策文件的出台要基于当时的城市需求，同时随着需求的不断改变而深化和延伸。南京市作为江苏省的省会城市，率先颁布了多项托育服务的相关政策性文件，促进城市儿童照护服务能力的提升。2011年南京市人民政府发布《进一步加强人口服务管理工作的意见》，强调把民营早教机构作为3岁以下婴幼儿相关服务的主渠道，同时要求幼儿园取消“小托班”。从结果来看，该政策确实一定程度缓解了当时幼儿园入园难的矛盾焦点，保障了3-6岁适龄儿童受教育的权利，但同时也激化了3岁以下婴幼儿的托育服务供需矛盾。2012年基于2011年政策落实后家庭需求的变化，政府提出积极扶持发展全日制早期发展机构（育儿园）和计时制的早教发展机构［23］，是政策根据实际情况迅速反应的体现。2014年，政府进一步明确不同类型3 岁以下早期教养机构的管理规范，包括机构性质、设置条件、管理办法和资质评估要求［24］。全面二孩政策实施后，南京市从2017 年启动了全面推进社会化托育服务质量提升的三年行动计划，大力支持社会力量举办育儿园，探索推广“1+1+N”普惠型、社区化服务［25］。目前，南京市在江苏省乃至全国的托育服务发展中处于领先水平，南京市的地方托育服务政策也同时起到了自下而上推动国家相关政策完善的重要作用［26］。

X市在2011年明确要求提高0-3岁婴幼儿早期教育水平［27］。这一政策虽然没有提及托育服务，但是鼓励社会力量兴办0-3岁的婴幼儿早期教育机构，同时鼓励省优质幼儿园开办0-3岁婴幼儿教育园区，强调向0-3岁婴幼儿家长和看护人提供科学育儿知识辅导。在政策导向下，X市的早期教育机构蓬勃发展，家庭的早期教育意识不断增强。这种早教机构先行的实际情况也为后续在早期教育机构内设置“小托班”提供了可能性，与目前多样化托育机构性质的需求相符合。2016年，X市颁布《儿童发展规划（2016-2020年）》，但没有明确涉及3岁以下婴幼儿托育服务的具体工作安排［28］。随着国家大力推进托育服务发展，X市也必将启动因地制宜促进3岁以下婴幼儿托育服务发展的相关工作。

2019年，复旦大学、北京师范大学以及国家卫建委相关部门相继举办了较大规模的托育服务发展论坛，称2019年是“托育元年”。业内人士更是大胆预测托育产业已经进入快速发展的蝶变时期［29］。在国家逐渐建立和完善托育服务政策体系的同时，更应该引起重视的是我国显著的地区和城乡差异所带来的具体实施中的困难与挑战。地方政府只有在多维度分析当地家庭需求的基础上，开展具有地方特色的托育服务工作，才能够有效促进当地托育服务的健康发展，最终实现婴幼儿健康成长，家庭和谐幸福，乃至社会经济的可持续发展。

［注释］

①2016年，原国家卫生与计划生育委员会在全国十个城市开展的0-3岁婴幼儿托育服务需求与供给抽样调查。调查对象为3岁以下孩子的母亲，样本量为10004人。

②2017年，中国人民大学与国务院妇儿工委联合开展的四省市（天津、黑龙江、山东、四川）0-3岁婴幼儿托育服务需求与供给抽样调查。调查对象为3岁以下孩子的母亲和父亲，样本量为4770人。

③2019年，洪秀敏等受国家卫健委委托开展“3岁以下婴幼儿照护服务供需现状调研”。调查对象人数为28582人。

④宏观环境系统出自布朗芬布伦纳（Urie Bronfenbrennr,1917～2005）的生态系统理论（ecological systems theory)。宏观环境系统指影响各个层次的活动和互动的价值观、法律、习俗和文化资源。