省级审计机关“两统筹”的实践与探索

国家审计是国家治理的一项重要制度安排，其法定性、独立性、专业性、全面性的本质特征凸显了国家审计与其他监督的不同。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出审计“全覆盖”。2019年初审计署《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》要求进一步加强审计项目和审计组织方式统筹，优化审计资源配置，努力提升审计服务高质量发展的效能。胡泽君审计长也强调：要坚持推进审计项目及审计组织方式“两统筹”，做好常态化的“经济体检”，切实发挥好“经济体检”功能，精准“查病”，有效“治已病”“防未病”。因此，为了实现审计全覆盖，必须在审计管理、人力资源配置方面不断创新。

本文采用描述统计研究方法，对审计项目、审计组织方式“两统筹”进行总结提炼。通过对样本进行分析，探究各地方审计机关“两统筹”如何优化审计资源配置，提升审计效能，总结经验成果。

一、地方审计机关“两统筹”的样本选取及说明

本文选取我国31个省、直辖市和自治区的审计“两统筹”有关的公开信息做为样本进行研究分析（剔除了港澳台，原因在于其相关审计报告披露较少，不能作为合理样本）。公告主要源自省级审计机关的审计工作报告、审计年鉴、审计信息及相关报道，同时结合了部分访谈了解，以此对31个省市自治区审计机关的“两统筹”工作进行分析。

二、审计项目统筹现状——基于数据的分析

（一）预算执行审计1+N项目统筹

预算执行审计1+N统筹方式是以“大财政”推进审计全覆盖，以促进提高资金绩效为着力点，通过“财政+”等方式，以预算执行审计为主导，有机结合财政收支审计、领导干部经济责任审计、国有企业审计、重大政策措施落实情况跟踪审计、专项资金审计等审计项目，做到“一审多项”、“一审多果”，有效从源头避免对同一地域、同一单位、同一事项的重复审计。随着审计全覆盖政策的落实和“两统筹”概念的提出，各省级审计机关积极探索预算执行审计1+N的形式（详见表1）。

表1 预算执行审计1+N形式情况表

从表1可以看出，31个省级审计机关实施预算执行审计1+N的形式，从2017年的预算执行审计+财政收支审计+领导干部经责审计+国有企业审计+专项资金审计的一次审计5个审计项目相结合，发展到2019年的预算执行审计+财政收支审计+领导干部经责审计+国有企业审计+专项资金审计+重大政策措施落实跟踪审计+自然资源资产审计+政府投资工程审计的同时对一个被审单位开展8个审计项目的1+N项目统筹管理模式。

预算执行审计1+N项目的逐年多样化表明我国地方审计机关对于预算执行审计的开展越来越熟练，将1+N中N个项目形式有效结合，努力做到一审多果，不断提升工作效率和审计质量，使得审计监督层次更高、范围更广、针对性更强。

（二）领导干部经济责任审计与自然资源资产审计项目统筹

2017年9月，两办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计同样成为审计机关加强对领导干部履行职责情况进行审计监督的重要任务。遵循五大发展理念，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。经济责任审计侧重从履行经济发展责任角度审查评价领导干部，自然资源资产离任审计则从自然资源资产管理和生态环境保护方面考核评价领导干部履职情况，将两者统筹实施，能够更加全面客观地考核评价领导干部履行经济发展和资源环保责任的总体情况，有利于促进领导干部树立科学发展观和正确的政绩观，实现经济发展和环境保护的双赢。

2018年我国有16个省级审计机关开展了领导干部经责审计+自然资源资产审计的融合式审计方式，2019年增加到25个省级审计机关，由此可见，各省级机关对于自然资源资产管理和生态环境保护纳入领导干部的履职情况评估十分重视，积极响应习近平总书记的指示，将环境有关指标纳入经济责任审计当中。可以预见，这种新的融合式审计项目统筹将会在全国范围推广（详见表2）。

表2 领导干部经济责任审计+自然资源资产审计项目统筹管理方式情况表

（三）政策跟踪审计与扶贫专项资金审计项目统筹

2015年11月中央扶贫开发工作会议以来，审计署深入贯彻党中央精准扶贫精准脱贫决策部署，组织全国各级审计机关开展了扶贫专项资金审计和政策落实跟踪审计。

习近平总书记在2018年中央审计委员会第一次会议重要讲话中强调，要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。在“三个加大”中，党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计居首要地位具统领作用，是各级审计机关在新时代实现新作为的关键抓手。政策落实跟踪审计是国家审计工作的重中之重，关系国计民生，关系经济活力。

2017至2019年，我国31个省级审计机关中探索重大政策落实跟踪审计+扶贫专项资金审计融合式审计统筹管理模式的从9个快速增加到23个，占总比的74.19%。各省通过这种融合式审计方式，拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区（详见表3）。

表3 重大政策落实跟踪审计+扶贫专项资金审计项目统筹管理方式情况表

（四）三种新项目统筹方式成效分析

31个省级审计机关积极创新的项目统筹方式汇总后可分为以下三种：预算执行审计1+N（以预算执行审计为主，将财政收支审计、政府投资工程审计、国有企业审计等审计项目统筹管理）、领导干部经济责任审计+自然资源离任审计、重大政策落实跟踪审计+扶贫等专项资金审计三种模式。通过这三种模式的探索与实践，审计人员可以实现“一次审计、多个项目”，优化审计质量，提高审计效率（详见表2、表3、图1）。

图1

总体来看，31个省级审计机关在2017至2019年均展开审计项目统筹管理，同时采用多种类型审计项目的统筹管理，其中有13个省将3种统筹管理模式全部展开。

从时间上看，我国31个省级审计机关开展预算执行审计1+N项目统筹的机关占比逐年稳步增加，自2018年有16个省开始探索领导干部经济责任审计+自然资源资产离任审计模式，在2019年达到80.65%，近三年探索重大政策落实跟踪审计+扶贫专项资金审计模式的增长较为平稳，三种模式的开展率均高于70%，表明近年来我国省级审计机关审计项目统筹管理执行切实到位。

从地区上看，东部沿海地区开展预算执行审计1+N和领导干部经责审计+自然资源资产审计统筹模式的探索相对较多较早，北部地区将重大政策落实跟踪审计+扶贫专项资金审计的融合式审计落到实处。至2019年，全国范围的省级审计机关普遍开展了审计项目的统筹管理。

三、审计组织方式统筹现状——基于数据的分析

为了充分共享信息数据和审计成果，提升审计工作质量和效率，避免重复审计，各省市自治区通过积极推进跨专业、跨层级、跨区域的审计组织方式统筹融合，实现审计资源的优化配置。

（一）拓展跨专业的审计组织方式

为实现全覆盖的要求，解决地方审计机关人少事多、审计专业性强的问题，各审计厅积极统筹多方面审计力量，充分发挥内部审计作用，利用社会审计力量，同时完善购买社会服务管理制度，通过公开招标、单位推荐等方式，从社会中介机构选出一批经验丰富、业务能力扎实、综合素质过硬的专业人才，建立专家人才库，根据工作需求，适时选择调配人才库专家参与重大项目审计，以审代训，既缓解了审计资源紧张，提升了审计人员能力，也以此加强了对审计监督对象内审工作的指导和监督，发挥前置预警作用，促进各部门、单位更有效地加强管理、抵御风险，实现高质量发展。

笔者经过对统计的样本进行分析，跨专业审计组织方式总体上可以分为：将国家审计+注册会计师审计、国家审计+内部审计、国家审计+互联网专家审计、国家审计+工程专家审计、国家审计+环境保护专家审计5种跨专业审计组织方式（详见表4）。

表3可见，超过90.32%的审计机关将国家审计与互联网专家审计联合，充分利用大数据资源，形成审计人员与互联网专家协作配合，建立数据库，保障及时采集数据、分析数据、核实数据分析结果、精准锁定问题线索，提高审计质量和效率。这与大数据审计应用范围较广、线上线下平台交互快捷方便密不可分，侧面表明我国省级审计机关开展的审计工作正精确、高效化。

61.29%的审计机关探索了国家审计+内部审计+社会审计的跨专业审计组织方式。从地区上来看，开展这种跨专业审计组织方式的省级机关集中在东部地区，表明以东部地区为代表的省级审计机关率先与社会中的会计师、企业的财务人才与审计人员统筹开展预算执行审计、国有企业审计、财政收支审计等审计项目，逐步实现审计监督关口前移，有效发挥内部审计的预警、纠偏作用。

表4 跨专业审计组织方式统筹情况表

32.26%的省份探索了国家审计+工程领域专家审计组织方式，29.03%的省份开展了国家审计人员与环境保护专家的联合审计。聘请环境保护专家联合审计的省级机关集中在南部地区，相较于北部各省，南部各省级审计机关自然资产审计的组织方式创新走在前列。结合表1，不难得出开展政府投资工程审计项目统筹的省份基本也聘请了外部工程专家协助审计。同理，请环境保护专家进行协同审计的审计机关往往进行了自然资源资产审计。近年来，省级审计机关在面临专业性较强的审计工作时善于借助社会力量，充分发挥了专家在估价、测绘、环保等方面的专业优势，提升审计质量和效率。

（二）审计组织方式创新

跨层级审计组织方式即统筹整合审计系统内各层级资源，打破审计机关内部专业处室界限，调动全区各级审计机关不同部门的审计力量。跨层级的项目组织方式可分为：一是对在省级层面审计发现的普遍性、典型性问题，可采取上下联动的方式，由点及面，增强审计项目的整体性和宏观性。二是打破审计机关内部专业科室的联合审计，同时加强与财政、国土、林业、水利、环保等管理职能部门的横向联动，形成工作合力，扩大审计成果（详见表5）。

表5 跨层级组织方式统筹表

表5可见，30个省级审计机关（西藏自治区数据缺失）全部采取了上下联动的跨层级审计组织方式，合理利用了省、市、县三级联动审计的优势，同时，打破科室界限，实现横向联动、同级审的审计机关占有总数的83.87%，表明我国各级审计机关之间建立了较强的联动审计机制来确保审计质量，促进提升工作效能。

（三）区域性统一组织审计

区域性统一组织审计方式是由上级审计机关依据法定职责和审计管辖范围，统一组织下级审计机关在全国、全省或较大范围共同展开审计项目，按照“五统一”（统一审计项目、统一工作方案、统一审计时间、统一组织方式和统一定性处理）的审计方式，通过数据分析明确重点、锁定疑点，有针对性地组织核查，尽量缩短现场审计时间，点面结合反映区域性、普遍性问题。

经过统计，湖南省、江苏省、山东省、安徽省、四川省、广东省、云南省、湖北省、江西省、甘肃省共10个省级审计机关（占样本总量的32.26%）开展了跨区域审计组织方式的探索，这说明我国省级审计机关对区域性审计组织方式的探索处于起步阶段。

四、总结与展望

经过不断探索与实践，全国31个省市自治区审计机关在审计项目和审计组织方式两个方面进行了卓有成效的统筹管理，力促“两统筹”。2017至2019年，使用1+N式、融合式审计项目统筹管理的省份逐年增加，越来越多的地区完成了打破科室、上下级审计、借助专家审计、跨区域审计等创新型审计组织方式统筹。

同时，“两统筹”工作中也存在不足，部分偏远地区开展1+N式或融合式审计项目统筹管理的形式单一，审计资源配置不合理。地方审计机关跨区域审计组织方式的探索停留在乡县镇层级，地区之间联合程度较低。开展跨层级审计时，未能深入研究对接上下级审计机关在审计项目组织中的功能定位，对要求下级审计机关参与的审计项目，各层级审计机关的审计范围、重点内容、成果标准不够明确。

可以预见的是，各审计机关进一步优化审计资源配置，创新审计工作方式，“两统筹”理念会在更多的地区得到创新与实践。国家审计人员将更加意识到审计项目审计组织方式统筹管理的重要性，开创多项新的举措，推进审计全覆盖，切实提升审计监督整体效能。