云南省健康促进县（区）创建工作管理实践与思考

邓艳红，王 明，李红卫，贾卫锋，王元新，段 勇

国家卫生健康委员会（原国家卫生与计划生育委员会）2014年起在全国组织开展健康促进县（区）试点建设[1]。创建的核心策略是“将健康融入所有政策”（Health in All Policies，HiAP），将健康问题、健康视角融合到其他部门的政策中，最终让每个部门在公共政策制定的每个环节考虑对健康的影响[2]。

2014—2019年，云南省先后确定了 20个县（市、区）参与健康促进县（区）的创建工作。云南的创建工作面临的主要困难是贫困人口基数大、贫困程度深[3]。各地党委政府的首要任务是脱贫攻坚，要把健康转化为政府意志，并主动把健康融入地方经济文化社会建设[4]难上加难；县（区）对如何开展创建存在畏难情绪，“无从下手”两大难题。

云南省卫生健康委宣传处、省人口和卫生健康宣教中心组成省级项目管理办公室，逐步探索了适合省情的管理策略和方法。

1 探索与实践

1.1 注重高层开发，灌输健康优先理念

开发动员工作贯穿创建全周期。申报阶段，省卫生健康委下文，要求各县（区）报送当地政府参与创建承诺书；起步阶段，省项目办分别对每个县（区）政府、机关、各镇（街）主要领导，工作和专业两大网络联络员进行HiAP理论内涵和实践经验培训；借助督导、培训、评估反馈多渠道开发动员，强化政府和政府部门决策者的健康意识，巩固健康优先理念；引导各县（区）政府通过政府信息公开网、电视、公交车身广告等方式公开承诺；建议县（区）对所有干部广泛传播HiAP理念。大姚县委在万名党员进党校示范培训班中，对县、乡、村三级干部开展了HiAP专题讲解。

1.2 注重专业引领，强调技术支撑

充分发挥卫生部门的主体责任和专业优势，科学指导，规范实施。

一是对县（区）卫生部门行政领导、技术人员开展技能培训。解读健康政策，培训基线调查方案、介绍创建方法、分享先进经验。

二是指导各县（区）结合自身部门行业优势将创建工作详细分解到成员单位。对综合评价指标逐项编写具体的工作要求和痕迹资料收集建议，制定健康促进场所创建模板提供给县（区）参考使用。见表1。

表1 云南省健康促进县（区）创建项目具体评分及工作要求

三是组织县（区）创建办人员外出学习交流，并且举办现场推进会解决创建中普遍存在的问题和困难。

四是吸纳县（区）优秀业务骨干充实到省级专家团队并参与日常的技术指导和评估。

五是在国家评估方案基础上，设计了省级评估评分原则，引导县（区）注重项目总结和成果展示。见表2。

表2 云南省健康促进县 （区）创建项目省级评估评分原则

六是建议各县（区）组建卫生行政领导和健康教育业务骨干组成创建办公室。卫生行政领导向上级主管单位汇报创建进展和困难，寻求县级分管领导的支持。在充分掌握成员单位业务重点和管理措施的基础上，寻求合作的共同利益点，搭建和其他部门合作和解决问题的平台，使多部门真正参与到创建工作中。大姚县人民检察院四届蝉联省级文明单位。在县创建办的引导下，县检察院领导意识到参与健康机关的创建是“省级文明单位”这一荣誉持续保持的最好加分项，于是励志争创健康机关领航兵。

1.3 注重融合与嵌入，强调创建成效与产出

采用利益协调策略，充分整合资源，让健康促进县（区）创建融合/嵌入当地政府决策规划体系。协同推进区域内的卫生和健康工作，获得创建效益最大化。一是与“健康云南 2030”规划纲要中提出的创建国家卫生城市/县城 （乡镇）、健康城市和健康村镇工作整合；二是链接美丽县城创建、慢性病综合防治示范区建设等省政府年度惠民实事；三是与云南省健康扶贫 30 条措施的实施、贫困地区健康促进三年攻坚行动融合；四是与乡村发展战略、县（区）经济发展战略统筹考虑；与县（区）正在创建的园林城、文明城、生态城、基层党建示范创建等多个工作整合。

元江县将创建工作与创建国家卫生县城整合，实现了“6个共”：共搭班子（创建办人员和创卫办合署办公）、共促场所（健康环境提升、健康场所打造）、共享宣传（高速公路、城区主街道树立巨幅标语）、共开会议（高规格领导参与）、共办活动（健康促进活动）、共享成果。

1.4 注重因地制宜，强调特色与创新

指导各县（区）按照 “人无我有，人有我精”的理念探索特色和创新。一是结合各县（区）的民族文化、地域特点突出创建重点。镇康县以民间演唱艺术 “阿数瑟”为载体，开展居民健康素养提升工作。二是梳理近年来当地党委政府、部门与健康相关的公共政策，构建创建主题。晋宁区坐落滇池旁，是“百佳深呼吸小城”，其创建围绕“建设国际康养旅游新区、高原湖滨宜居新城”开展。三是与当地政府的发展战略有机结合，泸西县结合“发展高原特色生态农业”的发展目标，把健康理念融入特色农业发展，2016年成为杭州G20峰会新鲜蔬菜直供基地之一。

以“一机构一特点”“多创（工作）成效叠加”的理念打造独具地方、行业特色的健康场所。4个县（区）将创建与慢性病综合防治工作融入，在健康促进场所中打造健康餐厅、设置健康小屋或自助检测点。在健康社区/村开展自我健康管理小组活动，健康指导员/志愿者参与健康传播。既完成了两个项目的创建指标，又达到了“你中有我，我中有你，相互添彩”的叠加效果。

2 思考与体会

5年来，省项目办紧紧抓住 “纳入一把手工程”、“提供专业引领”两个核心环节，将 HiAP落实到位，引导并协助县（区）开展健康促进县（区）创建。

首先，省、州市卫生部门领导达成共识，让县（区）将创建工作纳入一把手工程。一把手工程从县（区）卫生健康局开始，由局长扛着健康中国这个大旗，做足当地党委政府领导的倡导与开发，实现政府主管领导任组长，多部门主要领导为成员的领导协调小组和办公室的建立；将健康政策支持、健康设施配套、健康理念植入、健康环境改造等要素纳入政府行为，列入惠民工程，实行责任目标管理，细化责任，各司其职[5-6]。县纪委监委对创建工作要立项督查，防止把创建工作变成整理一推资料、创一块牌子的形式主义。

创建要有实效性，前提是政府和多部门要深刻领悟并实践HiAP策略。HiAP策略专业性强[7]，目前国内外缺乏具体的操作内容和明晰的执行方法[8]。云南省创建工作的省级技术支撑，注重灌输三个理念、培养四种技能。三个理念是：开发倡导、问题导向、融合同创。开发倡导理念：通过逐层开发动员，防止把创建工作变成卫生健康局甚至是卫生业务单位自己的工作，并纳入政府行为；问题导向理念：以居民的健康问题为导向，保证创建活动针对性强；融合同创理念：将创建工作与县区现有的其他创建工作融合，达到资源整合，成效叠加。四种技能：居民健康问题评估技能、健康场所创建技能（围绕对什么人、做什么、怎样做三个W展开）、档案资料整理技能、创建亮点挖掘和总结撰写技能。

县（区）创建办对多部门提供的专业支持强调：提供创建方案（由县区创建办对成员单位，尤其是非卫生部门的工作逐条明确和细化，尽量提前植入成员单位当年工作计划）、讲课师资、健康支持工具等方面。

经过努力，云南创建工作成效明显：已经通过了省评的14个县（区）以政府文件的形式印发了公共政策审查制度，制定出台健康公共政策 1,452个，包括将单位职工健康体检经费纳入县财政预算、出台环境网格化管理制、脱贫攻坚一线干部关心关爱工作措施等。当地居民健康素养水平高于当年全省平均水平；成人吸烟率、经常锻炼率达到了创建要求；东川区成为全国优秀试点。全省由“要我创”转变为“我要创”。

云南创建工作也存在诸多挑战与不足：

一是协调机制和政策体系建设有待完善。具体表现为：创建工作的实施方案、健康政策审查制度等系列文案由政府印发，建立了工作协调制。但具体的实施，包括对多部门的协调工作，更多要依靠主要领导的介入和布置。或者由处于弱势地位的卫生部门承担。这样的协调常常依靠私人交情，对对方没有管理和控制能力。在健康政策制定、出台，跨部门合作中，非卫生部门总是被动参与，很少能站到自身行业之外思考健康问题[9]。究其原因：健康促进县（区）创建核心是探索HiAP在各地的实践。参考芬兰等国家的经验，HiAP的实施首先应加强顶层设计，从国家层面建立HiAP跨部门委员会[10]。但健康促进县区的创建工作在国家层面上，仅由卫生健康委宣传司一家机构发起，缺乏来自顶层设计的制度基础和纵向的协调机制[11]。另外，各部门有自己的政策目标和实施计划，包括人力资源配置和预算分配，各部门首先考虑的是自身计划和利益[12-13]。建议国家做好创建工作的顶层设计，云南也将结合实际，倡导将创建工作纳入省政府惠民工程，加大对各部门主管领导健康素养的培育，探索建立一定的奖励和约束机制；促使多部门在自己的职权和工作范围内制定和实施政策，减少对健康的负面影响或助于人群健康[14]。通过政府为各部门制定公共政策提供相应的经费保障、完善法律法规，建立多部门合作的网络交流平台等实现跨部门合作。同时，强调卫生部门提高自身专业素养，寻求与其他部门的合作，尊重双方利益，成果共享[15]。

二是专业队伍的能力需要强化。创建工作需要卫生专业人员从专业的角度对非卫生部门如何在开展自身工作时纳入健康元素给出具体的实施意见。这就要求卫生技术人员不仅能够胜任向社区宣传、倡导和推行解决健康问题先进策略和技术的重要任务[16]，同时要对公共政策制定、社会治理等有深入理解，具备良好的人际交流、沟通、倡导技能[14]。建议国家、省级划拨专项资金，使能力建设工作与创建工作齐头并进，着重提高卫生部门人员能力，包括法律和政策监管能力，与决策者、其他部门和社会成员的交流、协作能力、公共卫生方面的科研、数据获取和政策分析能力等[17]。在健康促进县区创建实践中为健康中国建设培养一支合格的卫生专业队伍。