公共运输行业应对新型冠状病毒的策略与措施

王涛，王健，王谜

（1.昆明理工大学交通工程学院，云南 昆明650031；2.重庆赛特拉交通运输信息咨询中心共享出行实验室，重庆401178）

0 引言

2019年末，武汉市发现27例不明原因的病毒性肺炎，2020年1月8日中国疾病预防控制中心确定病原为新型冠状病毒（nCoV），2020年1月16日国家卫生健康委员会发布第一版诊疗方案，并制定病毒确诊标准。新型冠状病毒肺炎在武汉市的大流行，迫使政府采取封城措施，自2020年1月23日10时起，全市城市公共交通、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；到2020年1月29日，全国31个省市启动重大突发公共卫生事件一级响应，实施不同程度的交通管制，暂停公共交通运营、筛查和隔离潜在传染乘客等。

2020年1月30日，世界卫生组织（WHO）宣布2019新型冠状病毒病（2019-nCoV）疫情构成国际关注的突发公共卫生事件；2020年2月28日，世界卫生组织将这一病毒传播和影响的风险评估从“高”提高到“非常高”的水平，对中国城市治理和公共运输领域产生史无前例的重大挑战。

自2003年的严重急性呼吸综合征（SARS）危机后，中国政府将公共卫生事业作为构建和谐社会的主要方面，加大公共卫生建设投入力度，健全疾病预防控制体系；2007年国家级公共卫生机构国际联盟（IANPHI）在北京召开第二届年会,卫生部官员宣称：中国基本实现建立健全疾病预防控制体系，建立起世界上最大的公共卫生信息网络报告系统。

国务院已颁布《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》以及《国内交通卫生检疫条例》和《国内交通卫生检疫条例实施方案》等各种应急方案；国家卫生健康委员会也发布《公共交通工具消毒操作技术指南》，新型冠状病毒的大爆发却证明实际的防控系统以及应急方案都存在一些不足之处。

中国疾病预防控制中心及时制定并发布《新型冠状病毒防控指南（第一版）》，提出对交通工具（包括飞机、公交、地铁、火车等）的防控指南，各省市和各行业也制定各种公共卫生事件应急预案，但仍然没有公共运输行业和企业层面的传染性病毒应对解决方案。

美国公共交通协会（APTA)在2009年制定了系列应对传染性病毒的保全与应急标准，包括《制定传染性病毒应对计划》《公共运输机构持续运营计划》和《公共运输系统服务暂停和恢复》等，中国土木工程学会城市公共交通分会印发这些标准，并建议公共交通企业参照编制新型冠状病毒应对计划，探讨各种应对措施可能产生的相关法律问题。

1 突发公共卫生事件应急预案

《国家突发公共事件总体应急预案》提出应对各类突发公共事件的工作原则：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质；《国家突发公共卫生事件应急预案》则是依据《中华人民共和国传染病防治法》制定的应急预案，应急管理方案包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个部分；要求公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位制定具体应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通（第24条）。

《突发公共卫生事件应急条例》根据突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）共四级，新型冠状病毒被确定为特别重大的Ⅰ级公共卫生事件；依照《国家突发公共卫生事件应急预案》，应急反应措施包括实施交通卫生检疫，在交通站点和出入境口岸设置临时交通卫生检疫站，对出入境、进出疫区和运行中的交通工具及其乘运人员和物资、宿主动物进行检疫查验，对病人、疑似病人及其密切接触者实施临时隔离、留验和向地方卫生行政部门指定的机构移交。

流感大流行不可预测但反复发生，世界卫生组织根据全球平均病例,按时间顺序绘制的风险评估连续性曲线（图1）划分为大流行间期、警戒期、大流行期、过渡期四个阶段，曲线描述了新型流感病毒亚型在全球的传播过程；基于对流感的风险评估做出风险管理决策，采取不同的措施，包括政策与资源管理、规划与协调、技术指导、交流沟通、早期预警和监测、卫生基础设施和后勤、卫生及相关服务、社区能力等方面。

世界卫生组织依据流感大流行的病毒传播地理范围，而不是病毒本身的严重程度，发出不同级别的警戒（表1），并针对流感大流行不同阶段，推荐各国主管部门提出不同的应对措施建议，规划和准备工作对促进降低大流行的风险和影响及管理应对和恢复工作至关重要。

《交通运输突发事件应急管理规定》是交通运输部根据《中华人民共和国突发事件应对法》和有关法律、行政法规来制定的行业指南；《突发公共卫生事件交通应急规定》则是根据《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国传染病防治法实施办法》《突发公共卫生事件应急例》《国内交通卫生检疫条例》的有关规定来制定的应对措施，基本的原则是指根据《突发公共卫生事件应急条例》有关规定所确定的传染病疫情，应用《国内交通卫生检疫条例》，对车船、港站、乘运人员和货物等实施的卫生检验、紧急卫生处理、紧急控制、临时隔离、医学检查和留验以及其他应急卫生防范、控制、处置措施。

图1 流感大流行阶段连续性曲线

表1 流感大流行的警戒级别划分

2 公共运输企业传染性病毒应对计划

公共运输企业需要认识到传染性病毒应对计划的重要性，一旦发生流感大流行，应急计划就可以提供专项的指导，更好地与突发事件应急处理指挥部、卫生行政部门和疾病预防控制机构进行沟通和协调，获得明确的指令。实施应对传染性病毒的有效政策和措施—包括运营商的有效消毒、员工保护、被感染或可能被感染乘客的处理—并根据传染性病毒的具体特征进行更改。公共运输企业必须在了解突发公共卫生事件应急的法律背景和机制基础上，采取全面的政策和措施来应对传染性病毒。

2.1 启动特定行动

规划和应对传染性病毒的措施要取决于所涉及的风险。与地震等灾害不同，传染性病毒在其传播周期内有不同的阶段，各阶段需要不同的应对策略。例如：某个阶段可能是对某种病毒的毫无根据的恐惧和担忧，应对措施就需要教育公众正确认识病毒的危害；另一个阶段可能是大范围的爆发，这就需要采取极端措施来限制病毒传播。中国《突发公共卫生事件应急条例》采用四级划分，与世界卫生组织确定的传染性病毒六级警戒稍有不同，公共运输企业需要依据国家法规来启动传染性病毒应对措施。

2.2 信息沟通

公共运输企业在应对传染性病毒的信息沟通，包括三个方面：一是与当地应急管理部门和公共卫生防疫机构沟通；二是企业内部与员工的沟通，三是与企业外部的乘客沟通。首先要与当地应急管理部门沟通，获得疾病预防控制中心的明确指令，根据警戒级别加大措施力度；公共运输资产的可用性需要随时通知应急管理部门，其可用性的变化将直接影响他们的响应计划。将响应计划确定为各子阶段，当病毒变异为其它亚型时，该机构可以执行确定的任务并明确每项任务的职责。信息沟通要充分考虑地方和国家卫生部门的建议，公共运输企业工作人员应与这些机构合作，以确保发布准确适当的信息。

有效的沟通需要向员工介绍疫情与传染性疾病毒的特征、情况，应采取何种防护措施；同时也要向公众表明公共运输企业采取了哪些防护手段，以缓解员工和公众的恐慌、疑虑情绪。此外，在制定传染性病毒应对计划中，还需要明确企业员工和乘客的权利与义务，这样做有助于缓解疫情期间不必要的纠纷产生，避免无谓的牺牲和资源浪费。

2.3 运载工具消毒

公共运输服务就是一种公共活动，公共运输系统是一种高风险的环境，因为公共运输工具的密闭空间内乘客较多，通风设备有限，且无法识别潜在病人，乘客与车辆有许多接触面（车票、扶手、门把手等），而各种传染性病毒可以在接触面上存活几天甚至更长时间。因此，公共运输企业应与地方卫生部门合作，确立切实可行的消毒措施，要充分考虑所需资源并明确每项任务的责任。

2.4 卫生援助

卫生援助可以在很大程度上帮助限制病毒的传播。此外，卫生援助可以解决公共运输员工的后顾之忧，为他们在履行职能时提供额外的保护。明确具体的措施，根据公共运输企业的需求，在病毒传播的各个阶段采购和分发卫生用品。

对个人而言，感染控制措施主要是勤洗手，注意咳嗽或喷嚏，避免手和脸之间的接触，特别是眼睛、鼻子和嘴巴以及穿戴必要的防护装备；对乘客来讲，应自觉做好卫生防护，保持人与人之间的距离。公共运输员工对所有的乘客出行信息进行记录以便核查，根据疾病的不同，有效的消毒方法也会有所不同。虽然大多数运输都是在地面上进行的，由于飞机具有跨洲传播疾病的能力，因此其消毒措施更应该得到重视，其消毒措施应该由国家疾病预防控制中心和国际航空运输协会联合制定。

鉴于传染性病毒的大流行，公共运输企业应与地方卫生部门合作，为必要的公共运输员工提供疫苗或抗病毒药物。

2.5 服务减少、停止和恢复

在病毒大规模传播的整个过程中，公共运输企业可能需要在减少服务的基础上维持公共运输系统的运转，这要听从公共卫生部门的建议和指示。公共运输企业应制定服务减少、停止和恢复计划的相关任务。

保护公共安全本就是运输管理部门的职责之一，在传染性疾病爆发的高峰时期，运输管理部门有权力根据疫情的范围和规模暂停服务。一般来说，暂停提供公共运输服务需要有政府部门统筹监督，运输管理机构负责实施。在暂停服务期间，要为因此受影响的必要出行人群（例如医护人员、物资生产人员、行政人员等）提供相应的解决方案，以解决他们的出行问题，并且建立该方案的执行机制。除此之外，还需要给运输行业从业人员发放补贴。

3 公共运输行业应急准备的法律问题

公共运输在公共卫生突发事件中的作用已发生变化，并将继续地发生变化。国家应急预案的目的是：有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件及其危害，指导和规范各类突发公共卫生事件的应急处理工作，最大程度地减少突发公共卫生事件对公众健康造成的危害，保障公众身心健康与生命安全。应急反应措施包括实施交通卫生检疫（组织铁路、交通、民航、质检等部门在交通站点和出入境口岸设置临时交通卫生检疫站，对出入境、进出疫区和运行中的交通工具及其乘运人员和物资、宿主动物进行检疫查验，对病人、疑似病人及其密切接触者实施临时隔离、留验和向地方卫生行政部门指定的机构移交）。

检疫隔离是公共卫生措施中防止传染性病毒传播的有效手段，武汉“封城”限制上千万人的自由流动，检疫隔离的规模之大是史无前例的；“封城”的效果目前尚难断定，在一定程度上导致公众心理的恐慌，也产生系列的相关法律问题，例如关闭主要交通发生点、全面或部分暂停服务、潜在病毒携带乘客的筛查和预筛查、公共卫生检疫和隔离、员工保护和工作安全、传染控制和消毒措施等。

2014年埃博拉病毒的爆发，美国联邦和州当局采取紧急措施来对抗和控制传播，联邦公共交通管理局赞助公共交通协作研究项目《公共交通和多式联运的法律问题》，涉及环境标准和要求、建设与采购合同流程和管理、公民权和劳工标准、民事责任与风险管理和系统安全四个领域，研究项目由交通运输研究委员会协调。2017年在《法律研究摘要》上发布研究报告《应对埃博拉等传染病的公共交通应急准备》，讨论了联邦、州政府采取相关应对措施的法律问题。

3.1 关闭主要交通发生点

为了控制疾病或病毒的传播，有必要关闭主要的交通发生点。就大多数病毒而言，限制或阻止人员流动将有助于遏制疾病的传播。“主要交通发生点”是指产生往返交通量较大的地区，通常以每小时车辆数或每日车辆数来衡量，主要包括公共服务设施、商业设施、公共交通场站和道路。关闭主要交通发生点需要以下部门相互协调决策：政府、卫生部门和运输管理部门。与此同时，各有关部门需要制定合理的财产保护和损失补偿方案。

3.2 乘客筛查

乘客筛查包括筛查与预筛查，预筛查与筛查的不同之处在于，它通常发生在乘客到达交通枢纽或场站之前，并涉及到出行者的特定信息。关于筛查，需要由省级层面的政府、卫生部门和运输管理部门协同设置筛查点，由国家层面的相关机构实施监管，结合世界卫生组织相关指南和疾病预防控制中心监测的疑似传染病人员的流动情况灵活应变。而对于预筛查，则由国家机构制定指导方针，地方部门负责实行。无论是筛查还是预筛查，都需要根据相关政策保护好乘客的个人隐私。除了乘客之外，同样需要对公共运输从业员工进行筛查和预筛查。

隔离检疫这个术语源自意大利语，14世纪鼠疫流行时，为阻止船上人员和货物传播疾病，船只到达威尼斯都需要先在海上停泊40天，这段隔离期就演变为今天的隔离检疫。如果乘客感染疾病，该运输工具上的所有乘客（包括驾驶员）都可能需要进行检疫和隔离。

从国家层面来看，中国疾病预防控制中心要对国际贸易和运输提供安全保障，依据《公共卫生法》在各入境口岸设置检疫和隔离点；对各省市地区而言，卫生部门则需要依据各自的地方法规，在主要出入口处部署检疫和隔离点来确保公民的安全健康，在执行该措施时，需要兼顾公民自由的相关法律。

3.3 员工保护

在传染性疾病爆发期间，公共运输从业员工的安全更应该受到重视。对于已有症状的员工，需要依据《职业安全与健康法》进行强制休假。除此之外，员工可能会出于对自身安全的考虑或由于需要照顾或保护亲人而拒绝工作。在这种情况下，普遍的员工缺勤将会对运输行业造成一定程度的影响，可以参考美国2009年甲型（H1N1）流感期间解决这些问题的法律框架来解决这个问题。

执行以上措施，由国家统筹，各省市根据实际情况采取行动；卫生部制定或执行相关法规以防止传染病的输入和扩散；交通部负责管控出入境和各类交通设施，保障公众所需的同时做好防控工作；国家安全部门负责保障各项紧急措施的顺利实施。对各省市而言，通常省长或市长负责资源部署、资金调动和下令执行防控措施；公共卫生部门负责各项防控措施的实施。

4 结语

中国政府已建立健全疾病预防控制体系，包括世界上最大的公共卫生信息网络报告系统，各省市和各行业也制定各种公共卫生事件应急预案，但没有专项的公共运输行业的传染性病毒应对解决方案。

公共运输企业编制新型冠状病毒应对计划，基本原则是按照传染性病毒大流行阶段连续性曲线的四阶段（消退期、警戒期、大流行期和过渡期）四级警戒分别采取不同的应对措施（启动特定行动、与员工和公众沟通、运载工具的消毒、限制蔓延的卫生援助、提供疫苗或抗病毒药物等），最重要的是要与政府有关部门协作，根据疫情减少、停止和恢复公共运输服务，保障城市的基本出行和运送服务。

公共运输企业在执行乘客筛查和员工保护中，既要确保公民的安全健康，还要兼顾公民自由的相关法律。