落后地区县域经济发展视角下宏观决策战略研究

李影

摘要：在社会主义市场经济建设中，在全面建设小康社会、构建社会主义现代化强国的伟大进程中，县域经济充当着十分重要的角色，有着极其重要的历史作用。壮大县域經济是解决“三农”问题的根本途径，也是社会主义市场经济发展的增长极。因此，研究县域经济，尤其是研究落后地区县域经济加快发展的障碍，是我们作出宏观决策工作必备的重要因素。基于以上认识，本文提出落后地区县域经济发展视角下宏观决策战略研究思路，力求在思与行两方面都有所裨益。

关键词：落后地区;县域经济;宏观决策;战略研究

县域经济是以县级行政区划为地理空间，即以县城为中心，乡镇为纽带，农村为腹地的区域经济，县域经济以市场为导向，以县级财政为调控主体，优化配置资源，具有地域特色和完备的综合性经济体系。县域经济是联系宏观与微观、工业和农业、城市和乡村的桥梁纽带，在国民经济占举足轻重的地位，现已成为国民经济中最具活力，最具增长潜力的一个重要部分。但长期以来，县域经济的发展几道难以逾越的障碍困扰着县域经济的发展，尤为必要进行剖析、研究，并对症下药，采取相应的宏观决策策略。

一、发展县域经济难以越逾的突出障碍

（一）农业产业结构调整难以有质量的突破

以前，对农村进行产业结构调整，狠抓农业产业结构调整，其力度之大，在历史上是少见的。在政策上重点倾斜，积极引导农民调整结构，并且还在技术上进行指导，积极参与农业产业结构调整。农业产业结构调整在微观层次上，有一定的社会效益和示范效益，使部分镇乡和先行动起来的部分农民受益。在宏观层次上，尽管农业结构的调整也带动了二、三产业的发展，使农民直接面对市场，培养和造就了一批农民企业家。但从九十年代初开始，统计数据反映的情况却不一定，现在虽然出现了一些设施农业和高科技农业，但它们涉及的领域，覆盖的面积非常有限，并且从业人员不是传统意义上的农民，而大多是科技人员，这些农业的兴起，从未改变传统农业。不少地方耕作方式还是老样，农业产业结构调整效益不明显。

（二）工业化进程难以向中、高级阶段跨越

无工不强县，这是历史证明了的规律。虽然一些工业强县工业的迅速崛起，特别是大中型工业企业的发展起了主导作用。而后随着部分工业企业的衰退，现在工业企业创造的税收在地方财政收入中不再占绝大比重，财政增收艰难。进而导致工业在县域经济中的主导地位早已不复存在。特别是企业自身积累少或无积累，自有流动资金严重不足，只能靠举债经营，而举债方式主要是财政投入和银行贷款，但好多县财政现在是“吃饭财政”，对企业投入日趋减少。从银行融资，工业企业现在平均资产负债率高，无短期偿债能力，而且企业信用意识差，各金融机构普遍惧贷、惜贷。再加之银行自有资金占有率下降，服务体系不健全，在一定程度上降低了贷款的成功率。从而企业很难从金融部门争取更多的贷款，靠财政和银行融资，不可能满足对资金的渴求，而企业资金不足，投入自然就低。还有，许多县现在的工业主要是资源型工业，以非农产品为原料的加工工业占规模工业之比重非常低。缺少农产品深加工、精加工、再加工企业，信息化、自动化等高新技术工业产值占全部工业的产值比重几乎为零，更谈不上发展，可见县域的工业依然在初级阶段徘徊，还没有向新型工业化的门槛迈进。

（三）现行政策和体制束缚，城镇化水平不能整体提高

总体看，县域小城镇发展过程中存在以下两个问题。首先是规模小，布局过于分散，基础设施薄弱。乡镇范围小，有的乡镇人口不足一万人，规模过小导致城镇辐射能力差，公用基础设施的修建和服务业不能形成规模效益，制约着城镇的发展。其次是缺乏相应的政策指导和规划。现在虽然认识到发展城镇化的重要意义，但农业人口的流动还受到现行户籍、劳动用工制度、社会保障制度、计划生育、教育等各种政策的体制的束缚。城镇化滞后，对县域国民经济和社会发展造成了一系列负面效益。大量农业人口不能随着就业方式的改变而转为城镇人口，使农村人口人均占有耕地过少，农业劳动生产率过低，农民收入增长缓慢。同时，也抑制了消费需求特别是农村消费需求和基础设施建设投资需求的增长，在一定程度上也抑制了城镇基础设施的开发、投资。

（四）财源结构畸形，财政债务重，消赤减责任重道远

近几年，虽然对财政预算内外资金管理均作出了新探索，取得了一定成果，但受各种因素的制约，县乡两级财政收支矛盾依然十分突出。县乡两级财政突出的顽症有财源结构畸形，地方财政收入中非税收入比重过高;财政负债沉重。由于县级财政严重入不敷出，为平衡预算，只有靠举债维持运转;财政收支逆差大，无新的财源链。收支矛盾十分突出，主要是没有新的财源，没有支柱产业，没有龙头骨干企业，新的财源链难以形成。造成县级财政困难的原因是多方面的，是经济结构、财税体制、行政体制、区位不优、天灾频繁等多种因素综合作用的结果。导致县乡两级财政均陷入了自身无力解脱的境地，严重削弱了应该担负的公共财政的职能，且成为各种矛盾交织的焦点。

二、推进县域经济宏观决策的战略

县域经济虽然是县级行政区划上形成的，但它又不同于县级行政区划，县域经济不是封闭的“诸侯经济”，县域经济具有开放性，随着市场经济的发展，县域经济必须突破县级行政区划的约束，在更大区域城内进行资源配置，获取竞争优势，同时，县域经济的发展更要接受国家宏观经济政策的导向。保持农业产业化、工业化、城镇化建设协调发展，实现三位一体，良性互动，全面促进全县经济快速增长和小康社会宏伟目标的实现。

（一）创新农业产业结构调整方式，延伸农业产业链，实施立体生态农业产业化战略

从经济发展的全局认识调整问题，农业产业结构调整不是权宜之计，而是一项长期的任务，农业产业结构调整是农民增收的一个永恒主题。我们应当在实践中求发展，调整思路，明确重点，找准政府的定位和农业产业结构的切入点，对农业产业结构调整要有从量到质的认识。要适应市场对农产品优质化和多样化的需求，提高农业和农村经济整体素质和效益，增加农民收入。要全面提高农产品质量，优化农业产业结构，区域布局，实现农业的可持续发展和城乡经济的协调发展。必须立足于农业和农村经济的长远发展，目的是解决农产品卖难和农民增收的问题，拓展增值空间，延伸产业链条。在推进农业产业化经营中主要的问题是要延伸农业产业链、培育开拓市场、延伸营销链。尤其是政府要培育中介组织拓展市场，利用多种“二传手”实现产品的价值转化，获得最大利益。加快资源型、初级加工型产品向加工制造型、科技增值型产业转移，延伸加工链。另外，要做好科技服务工作、走科技兴农之路。重点抓好良种的培育和引进工作，搞好种子工程建设，积极引进国内外新技术、新品种应用到生产领域，提高农产品单产量，搞好农产品质量认证体系工作，树立品牌意识，注意培养民营科技服务组织，充分利用农村现有科技人员，并引进新型科技人员，认真做好农民的技术培训组织工作，使之经常化、制度化。

（二）用资本市场推进工业企业体制创新，走新型工业化道路，实施工业强县战略

要富民强县、改善财源结构，必须兴工，拉长工业这条短腿，提起工业这壶不开的水，经济工作重中之重是抓工业。要制订资本市场配置资源政策，采取相关措施，出台资本营运、资源整合、资产管理、投资等一系列政策或规定，以便资本市场有章可循;资本市场运作中，打破分割，成立一个按市场化原则运作、产品为纽带、财政持股的综合国有资产管理公司，作为资本运营的核心平台，从事通过投资引导产业结构，打造产业龙头等工作;要彻底改制现有工业企业，建立产权交易服务中心，使产权能在流通中优化配置。这样可以为产权提供交易、流通、退出功能，为股份制企业提供咨询顾问专业服务，为企业提供各种信息，为资本市场提供资源配置场所，互相联动，必将大大推进县域工业产权改革步伐，加速县域资源化配置进程。同时，由于经济环境随着社会的进步和发展总是不断变化，资本运作必须不断进行，才能不断地推动企业的体制创新，从而提高企业的核心竞争力。

（三）用产业化思维经营中小城镇，实施城镇载体带动战略

城镇化既是推动工业化和现代化的动力和源泉之一，也是工业化和现代化的重要标志，发展小城镇是推进城镇化的重要途径，也是发展第三产业，优先发展的最主要部分。发展中小城镇要高瞻远瞩，把中小城镇的发展当作一种产业来经营。另外，要明确投资主体，加强城镇管理，拉大城镇框架，创新政府管理城镇体制，建立一套行之有效的以政府为主导、以市场为主的经营城镇决策机制，逐步制定、完善一系列适应中小城镇经营需要的政策法规。创新城镇投资融资体制，保证城镇的经营按照市场化、法制化、规范化操作，从而获得最大的效益，要盘活存量资产，公开拍卖城镇街道冠名权、出租车营运权、商业广告牌等无形资产，保证城镇经营的诸要素进行优化配置，使其转化为资本。积极建立同大中城市间的相互协作关系，充分发挥区域性大中城市的积聚带动辐射作用。还要搞好城镇园区建设，在资金、资源短缺的情况下，收拢五指，突出一极，走非均衡发展路子，建设地方特色鲜明、吸纳辐射力强的园区经济和城镇生产力的核心区、先导区，引导城镇园区内的企业招收当地农民，使农民农村剩余劳动力转移，尽可能离土不离乡，对吸纳农村劳动力、增加农民收入贡献大的企业，政府在用地、信贷方面给予支持。

（四）发展税源经济，实施财税杠杆调节战略

经济增长看税收，税收看入库，要从提高财政收入占GDP比重、提高地方固定收入占财政总收入比重、提高税收占税收总额比重，以发展税源经济为主线，实现财源建设新的突破，同时厉行节约、减少支出，充分利用现有各种财税杠杆机制调节市场经济。全力以赴发展税源经济，面对县乡两级财政沉重的债务带来的后遗症，在发展经济的同时，再也不能以政府名义去负债融资，而是要落实民间资金投资政策，广泛吸收社会资本。要突出重点培植支柱财源、骨干财源，坚持扶优扶强，要调整投资政策，扶植资金的投入重点要向能直接创造税收的项目倾斜，对基础设施建设要坚持“谁投资、谁受益”的原则，吸收非财政性资金投入。对中央、省、市属大中型企业要加大服务力度，确保骨干财源稳定。

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