“放管服”改革背景下我国养老服务业如何“管”——基于标准化建设的视角

何兰萍

（天津大学管理与经济学部， 天津300072）

一、 背景与视角的提出

1. “放管服”改革的推进

随着中国特色社会主义进入新时代，提升治理现代化水平是重中之重的任务。在关系国计民生的社会领域，推动治理现代化更是当务之急。未来要把“人民日益增长的美好生活需要”作为政治建设的内在动力，推动我国治理现代化的持续发展[1]。“放管服”改革就是当前推进治理现代化、转变政府职能的重大举措。其核心是简政放权、放管结合、优化服务，激发市场活力和社会创造力[2]。在进入新时期后，中国社会老龄化程度加深，与养老有关的话题引起了政府和相关部门的高度关注。养老服务业“放管服”改革是提升社会领域治理现代化以及社会资源配置水平的必要条件。

2017年民政部等多部门联合印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》；2018年7月，国务院常务会议决定取消养老机构设立许可，实行养老机构登记备案制和部门综合监管制度；2019年1月，民政部发布关于贯彻落实新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》的通知，指出这部法律是深化养老服务“放管服”改革、推进养老服务发展的关键举措。通知强调了在取消养老机构设立许可的同时，做好依法登记和备案管理，加强养老机构事中事后管理[3]。

2. 职能部门关注过程管理

随着政府职能转变，过程管理的重要性不言而喻。“放”比较容易，“管”就未必容易，需要吸取以往“一管就死”的教训。“放管服”改革中的放管结合，是在简政放权的同时加强事中事后监管，从“严进宽管”转向“宽进严管”[2]。

对于养老服务业而言，取消养老机构设立许可，是国家全面放开养老服务市场的一个具体措施。但是会不会让管理部门失去抓手，无从监管，导致市场混乱？业内人士指出，取消养老机构设立许可，总体上对养老机构的管理提出更高更严的要求，就是要从准入管理到过程管理的一种转变[4]。

值得注意的是，养老服务作为一个庞大而又特殊的行业，其发展依赖于一系列的规范和制度保障。为了做好“过程管理”，除了法律法规和政府政策之外，国家标准、行业标准也是养老服务行业发展的必备条件。从更广的意义上说，标准化是实现基层社会治理目标的重要路径[5]。

进入“十二五”以来，养老服务业的标准化建设引起的关注度有了较大提高。2013年12月，民政部发布《养老服务业标准化建设规划（2013——2017年）》；2015年12月，国务院办公厅下发《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》；2017年3月，民政部、公安部、国家卫生计生委①、质检总局、国家标准委、全国老龄办六部门联合印发关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知，要求到2020年底基本建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系。我国虽然出台了不少政策文件对养老服务发展进行引导，但是与这些政策相比，人们对行业规范化、标准体系建设的关注较晚，关注度也相对不够。因此本文拟从规范化、标准化的视角对我国目前养老服务进行考察，并对比日本在这一领域的经验，提出相关的建议。

二、 标准化建设是养老服务业过程管理的抓手

1. 标准是现代服务业发展的基础

世贸组织界定了现代服务业的九大分类，即：商业服务，电讯服务，建筑及有关工程服务，教育服务，环境服务，金融服务，健康与社会服务，与旅游有关的服务，娱乐、文化与体育服务。其中，健康与社会服务类，在现代服务业中占有重要位置。

发展现代服务业已经成为我国“十三五”时期新的经济增长点。养老服务业是现代服务业的重要领域。根据国家统计局新修订的《生活性服务业统计分类（试行）》，养老服务业有专门的代码，包括提供住宿的养老服务（031）、不提供住宿的养老服务（032）等。

要促进现代服务业的发展，必须推进行业的规范化和管理的规范化。而规范化的集中表现就是“标准”。所谓标准，是“为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件”[6]。从工业社会以来的发展来看，所有现代行业的发展都离不开相应的标准。托夫勒在《第三次浪潮》一书中列出了工业社会的六大特征，其中就包括标准化、专业化等。

标准既是行业规范化发展的重要体现，也是相关部门进行规范化管理的基础。对于现代养老服务业而言，首先需要行业内部在相应的服务标准方面达成一致；其次，为了确保养老服务的开展，需要有相应的设施、产品等，因此就需要有相应的技术标准。此外，相关部门对养老服务业的管理也需要相应的标准。所以，我国目前把养老服务业的标准区分为技术标准、服务标准、管理标准。此外我国还根据颁布的部门，把标准分为国家标准、行业标准、地方标准等。国家标准是指由国家机构通过并公开发布的标准；行业标准是指没有推荐性国家标准，需要在全国某个行业范围内统一的技术或服务要求；地方标准是指在国家的某个地区通过并公开发布的标准。

2. 养老服务业的发展亟待规范化

我国社会老龄化进入加速期。党的十九大报告提出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。”我国有着庞大的老年群体，老年服务需求巨大，老龄事业和产业发展空间十分广阔。但是，在养老服务业发展的过程中，矛盾不断涌现。养老机构一床难求，而且服务质量参差不齐；社区养老服务难以满足人们多层次的需要，老年人长期照料的供需缺口十分醒目。养老服务业的发展，对技术、服务与管理都提出了迫切要求，推动养老服务业的规范化迫在眉睫。唯此，才能化解人口年龄结构变化给社会带来的不利影响，在此基础上推动现代养老服务业的发展。

在养老服务领域，建筑设施、卫生设施、照护服务、社会工作等都应有具体的要求，这些方面如果缺少标准化，不仅不利于养老服务的质量和风险把控，而且对于社会信任力都是很大的挑战。必须承认，标准化是维护服务对象权益、提升管理水平与服务质量的重要手段。在养老服务业发展过程中，需要推进养老服务业制度、标准等的建设[7]。随着我国养老服务理论和实践的不断丰富发展，建立系统的养老服务标准体系，有助于规范和引导养老服务市场的发展[8]。

三、 我国养老服务领域标准化建设的现状与问题

1. 基本现状

2017年8月，民政部和国家标准委联合印发了《养老服务标准体系建设指南》，列出了养老服务领域已经发布、正在制定中以及有待制定的相关标准。本文对目录中已发布的标准进行整理（共11条），并对表格中的信息进行核对更新，删去2条废止的国家标准②，增加在这之后颁布的3条国家标准（合计12条）。此外，为体现现代养老服务业的范围和不同类型，增加了与老年人居家养老、设施规划、生态休闲养生、康复服务、健康管理、社会福利院相关的另外6条标准。合并统计的结果是截至目前养老服务领域标准化建设的基本情况，见表1。

表1 养老服务领域已发布的国家标准及行业标准一览表

在一共18项标准中，国家标准8项，行业标准10项。从行业标准的分布可以看到，除了民政部外，住建部、原卫生部、商务部也制定了某些标准。

从分布领域看，已经发布的通用基础标准3项，服务提供标准2项，支撑保障标准13项。2019年发布实施的《养老机构等级划分与评定》，填补了养老机构等级划分与评定国家标准的空白。该标准的评分包括环境120分、设施设备130分、运营管理150分和服务600分。本文把它归入通用基础类。

在省级层面，各地近年来积极出台和正在制定各种地方标准。2013年上海就颁布了关于养老服务的地方标准《老年照护等级评估要求》，依据国际通用的日常生活活动能力量表以及认知功能评估量表作为评估工具，根据生活自理能力、认知能力、情绪行为、视觉这4个部分的参数来评定老年人的照护需求。2018年，为适应长期照护险的试点工作，上海新颁布了《上海市老年照护统一需求评估标准（试行）》，将需要照护的等级进一步细分为6级。

针对社区居家养老服务分散化、地方性的特点，很多省市根据自身实际情况，开展了标准化实践，针对服务过程制定了标准细则。上海市发布了《社区居家养老服务规范》《养老机构设施与服务要求》等多项地方标准。

除了国家标准、行业标准、地方标准外，我国开始逐渐推出团体标准，如作为团体标准的《养老机构设施设备配置规范》于2019年2月1日开始实施。

2. 突出问题

尽管取得了很大的进步，但是养老服务领域的标准化建设，仍然面临着很多问题。

（1） 标准的缺失。根据《养老服务标准体系建设指南》，目前很多急需的标准处于制定中和待制定的状态，远多于已经发布的标准，对相关信息调整后见表2。即使扩大了范围，补充了相关领域的一些标准，但很多重要的标准仍处于缺失状态。

表2 养老服务领域标准化建设基本情况

比如，国家层面提出对养老机构进行分类管理，但是目前养老机构的分类标准尚未正式出台。与养老机构的等级划分不同，养老机构分类涉及到身份认定、政策倾斜等。如按营利模式，养老机构可分为盈利性和公益性；按开办主体，可分为公办和民营；按运营模式，又可分为公办公营、公办民营、民办民营。不同属性的养老机构享有不同的权利义务，适应不同的标准和政府补贴。新进入养老服务领域的机构，在付出大量的投入之后，一般在开始的几年之内都无法达到收支平衡，急需政府的支持，以及相应政策的落实到位。

（2） 标准的分布不均衡。不同养老模式（机构养老、社区养老、居家养老）对标准化的需求程度各不相同[9]，我国现有养老服务业标准主要集中于机构养老，较少为社区养老服务制定专门的标准。但实际上“居家为基础，社区为依托”的养老服务体系决定了居家和社区养老服务面向绝大多数居民，所提供的养老服务更加需要规范化③。从现实看，“缺少无障碍设施”与“服务管理不到位”是社区养老服务设施最常见的问题[10]。这意味着我国养老服务业的过程管理，不仅面临着养老政策体系分布结构的不合理[11]，而且养老服务相关的标准化建设也存在分布不合理的现象。

从表2标准分布领域看，现有标准以管理和技术标准为主，且多为支撑保障（13项），服务标准很少。在表1中，从标准类别来看，管理类的标准10项，技术类标准6项，服务类标准2项。从某种程度上显示出，已有标准比较重视“建设”，而又十分缺乏与养老服务供给直接相关的软标准。从服务细节方面考虑，养老机构护理服务规范、社区养老生活照料服务规范等都是十分必要的，也是有待制定的。2019年底，民政部组织起草了《养老机构基本服务安全规范（征求意见稿）》强制性国家标准，向社会公开征求意见和建议。

（3） 标准的落地与执行效果打折扣。研究者指出，标准确实很重要，但是并不是有标准就好，还要看效率、看效果。例如，民办老年机构虽然在逐年增多，但民办机构的人力、财力都比较薄弱，致使标准和现实之间的矛盾突出。如果标准很难执行，老年服务机构左右为难，能够被接受的结果就是“上有政策，下有对策”[12]。以我国国家标准《养老机构基本规范》关于膳食服务的要求与《日本养老服务评价标准》中相关要求进行对比，我国的标准在内容上不够详细，在要求上不够具体，可操作性不高[13]。

四、 日本养老服务业标准化的几个特点

一般认为，日本在养老服务领域的经验，对中国具有较好的借鉴意义。因此本文对日本在养老服务业标准化（见表3）方面的特点进行分析。

表3 日本养老服务业国家标准的分布

1. 从养老服务大产业的角度制定国家标准

在国家标准层面，日本共发布实施 29 项标准[14]。对照其他发达国家，日本在养老服务业发布的国家标准是最多的；同时也鲜明地显示出，日本将养老服务业看作是一个大产业，而不仅仅局限在狭义的机构养老、居家养老的内部。

JIS是日本工业标准的简称，由日本工业标准调查会组织制定和审议。日本工业标准号有不同的代码，其中S表示日用品，T表示医疗安全用具，X表示信息处理，Z表示其他。

从表3可见，日本对养老服务领域的产品做出了详细的技术规定，考虑老年人听觉、视觉、触觉等方面的特点，推出了大量的国家标准，这些标准在类别上包括日用品、医疗安全用具、信息处理产品等。其中，老年人日用品领域的国家标准占最大比例。日本养老服务业国家标准做到了布局广泛，内容精细，其中包括对卫生间设备的形状、颜色、布置等方面的规定。也正是因为这些标准的推动，保证了日本在国际老龄服务产业中的领先位置。

2. 技术标准和服务标准并重

在日本，养老服务业的国家标准与行业标准的区别在于：国家标准分布在养老服务的技术、产品方面，行业标准分布在服务、管理方面，各有布局。在国家标准对养老服务的产品做出详细的技术规定之外，日本出台了十分细致具体的行业标准，对养老服务的流程、内容、质量等进行精细化管理。日本遵照厚生省老年人保健福祉局制定的一系列养老服务评价标准，从日常生活服务、特殊服务、其他服务、与相关业务单位的协作、设施设备与环境、经营管理六维度将养老机构评定为四个等级。

五、 对策建议

为应对社会问题，一般来说需要在法律法规、公共政策等顶层设计方面进行调整。2011年，国务院印发中国老龄事业发展“十二五”规划。本文以此时间为起点，在国家政府网站搜索2011年1月——2019年12月的相关政策文件，搜索关键词“养老”或“老龄”“老年”，找到国务院文件30项，民政部文件52项。从文件出台的速度看，国务院每年都有国发文件颁布。在各大部委层面，除了民政部牵头发布政策文件外，还有民政部与卫健委、工信部、发改委等多部门联合颁发的与养老有关的文件。与养老服务的其他规范性文件——规划、通知、办法、意见相比，养老服务的规范化管理、标准化建设所引起的关注要小得多。

本文认为在“放管服”改革的背景下，养老服务业的过程管理是重点所在。标准化是当前推进过程管理的抓手。鉴于我国的国情和当前最主要的任务，需要围绕两个方面推进此项工作。

1. 加快有关分类管理的标准制定

分类管理是针对不同的机构提供不同类型和定位的服务来进行管理。目前养老机构的名称有养老院、颐养院、老年公寓、福利院、敬老院、安养院等，名称虽然不同，但在实际功能上并没有特别的差异[14]。多数养老机构欢迎能够自理以及轻度需要照顾的老人，兼顾中度失能的老人，对于超出中度以上护理需求的老年人，很多机构尤其是民办机构不愿意接收。养老机构在功能结构上的分布不合理，也就无法满足最需要养老服务的人群。

根据《老年人照料设施建筑设计标准》，老年人照料设施是老年人全日照料设施和老年人日间照料设施的统称。根据该标准，各类老年人照料设施应面向服务对象并按服务功能进行设计。服务对象分为能力完好、轻度失能、中度失能、重度失能的老年人四类。从全生命周期的角度，伴随着自理能力的下降和失能程度的加深，老年人对照料服务、环境、用具等的要求是不同的。因此，当前亟需明确不同养老机构的功能、定位、照护的级别等，对所有老年人照料设施按照服务对象进行整理、分类、梳理，以便在此基础上引导社会服务资源的配置，加快形成全生命周期、综合连续的老年人照料服务体系。

2. 制定全面细致的服务标准和技术标准

养老服务标准化建设，关联到养老服务业发展的模式，政府和市场的关系以及行业自律的作用等。从目前已经发布、正在制定和设计的标准来看，一些应该考虑的具体问题尚没有被纳入进来。未来的养老服务业不仅仅是机构养老，也不是仅仅抓“建设”方面的标准，而是技术标准、服务标准、管理标准并重。当前需要抓紧研究制定服务标准；同时，技术标准需要细化，重点引导养老服务产品的发展。

依据以上内容，养老服务领域需要重点考虑的思路和方向包括以下方面。首先，应从大服务业的视角，对养老服务业进行全面设计和规划。参考日本的经验，对老年人用品、环境、设施条件等，尽快形成国家技术标准，对养老服务行业的发展真正起到支撑作用。这也意味着对老年用品相关产业的规范化管理。其次，行业标准、地方标准是养老服务业发展的核心④。在各地实践的基础上，重点考虑服务供给环节的各种规范，要尽快完成服务类的多个标准制定。需要从细节着手，提高标准的切实可行性、可落地性，可以先推出试行标准。与此同时，鼓励各地方制定与执行相应的地方标准。

此外，欧美发达国家服务标准化工作多为民间行为。协会、企业、机构层面都有丰富多彩的标准化实践活动，获得了很好的效益。这启发我们在国家、行业层面开展养老服务业标准化工作的同时，探索开展社会力量或第三方养老服务测评、服务机构认证等工作[15]。

注 释：

① 2018年3月，国家卫生和计划生育委员会更名为国家卫生健康委员会，简称卫健委。

②2018年9月住建部发布《老年人照料设施建筑设计标准

（JGJ450-2018）》，原国家标准《养老设施建筑设计规范GB50867-2013》和《老年人居住建筑设计规范GB50340-2016》废止。

③上海最早在“十一五规划”中提出“9073”养老模式，即90%的老年人由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务。

④2020年1月，全国残疾人康复和专用设备标准化技术委员会起草的行业标准《养老机构康复辅助器具基本配置（征求意见稿）》，也向社会公开征求意见和建议。